유권자가 ‘여당은 당연히 여당, 야당은 당연히 야당’으로 인식하도록 해야…중심·주변 정당체제 공고화되면 한국당은 수권능력 상실한 불임정당으로 전락

8·25 전당대회를 통해 당권을 거머쥔 이해찬 더불어민주당 대표는 ‘20년 집권론’을 역설하고 있다. 지난해 대선 때 그가 외쳤던 ‘보수 궤멸론’과 궤를 같이한다. 민주당의 싱크탱크인 민주연구원은 6·13 지방선거 전후로 두 차례 관련 보고서를 작성했다. 월간중앙이 입수한 ‘대한민국 중심정당의 길’과 ‘지속가능한 중심정당을 위하여’가 그것이다. 보고서는 “지지층 동원은 선거 승리의 필요조건이고, 부동층 설득은 선거 승리의 충분조건”이라며 “대권을 목표로 하는 수권정당을 넘어 안정적 집권기반 공고를 목표로 하는 화이부동(和而不同)형 중심정당으로 거듭나야 한다”고 강조했다.

▎이해찬 더불어민주당 대표가 9월 12일 창원시 경남도청 회의실에서 열린 ‘더불어민주당·경상남도 2018 예산정책협의’에 참석해 모두발언을 마친 후 물을 마시고 있다. / 사진:연합뉴스

A4 용지 기준 73쪽 분량의 보고서 ‘대한민국 중심정당의 길’에서는 민주당 지지율이 45%라고 가정했을 때 25%는 원(原)민주당 지지층, 20%는 조건부 지지층인 신(新)민주당 지지층으로 분석했다. 여기에 현재는 민주당을 지지하지 않고 있지만 문재인 대통령을 지지하는 층을 흡수하면 지속가능한 중심정당, 즉 장기집권이 가능한 정당이 될 수 있을 것으로 전망했다.

이 같은 주장의 근거는 40% 안팎의 지지도를 유지해 왔던 자유한국당의 몰락이다. 한국당은 촛불집회 이후 궤멸적 타격을 받은 탓에 10%대의 지지만을 받는 ‘주변정당’으로 전락했다. 여론조사 전문기관 리얼미터가 tbs 의뢰로 실시해 9월 13일 공개한 정당 지지율에 따르면 민주당 40.7%, 한국당 19.7%, 정의당 10.8%, 바른미래당 6.8% 순이었다(기타 자세한 내용은 중앙선거여론조사심의위원회 홈페이지 참조).

보고서에 따르면 중심·주변 정당체제란 유권자가 여당을 당연히 여당인 중심정당, 야당을 당연히 야당인 주변정당으로 인식하게 됨에 따라 여당의 ‘민주적’ 장기집권이 가능한 체제를 의미한다. 이해찬 대표가 말한 20년 장기집권과 같은 맥락이다.

이처럼 여야 구도가 중심정당과 주변정당으로 고착되면 여당이 사실상 야당 역할까지 수행하게 된다. 결국 정권교체는 중심정당 내에서 이뤄지고 여당은 ‘1.5당’이 된다. 반면 야당은 수권능력을 상실한 항의정당, 대권이 아니라 ‘그들만의 리그’인 당권에 집착하는 불임정당으로 전락하면서 ‘0.5당’이 되고 만다. 1.5대 0.5, 그야말로 기울어진 운동장인 것이다.

‘민심 풍향계’ 586세대의 신뢰 얻어야

▎손학규 바른미래당 대표는 9월 10일 “한국 정치는 승자독식의 양당제인데 20년을 집권하겠다는 건 대한민국을 말아먹겠다는 얘기”라며 ‘이해찬 20년 집권론’을 정면으로 비판했다. / 사진:변선구

▎김민석 민주연구원장이 9월 13일 서울 영등포 여의도 중소기업중앙회에서 열린 2018 서울 바이오 이코노미 포럼에서 축사를 하고 있다. / 사진:연합뉴스

중심·주변 정당체제가 공고화되면 여야 간 정권교체가 이뤄지더라도 간헐적일 수밖에 없을 거라는 게 보고서의 주장이다. 보고서는 일본의 자민당 주도 중심·주변 정당체제, 20세기 스웨덴의 사민당 주도 중심·주변 정당체제를 대표적 사례로 꼽았다.

보고서에 따르면 미국의 경우 민주당과 공화당, 형식상 양당체제이지만 사실상 중심 대 주변 정당체제라 할 수 있다. 1932년 이전에는 공화당이 연속 집권하는 공화당 주도의 중심·주변 정당체제였고, 루스벨트 압승 이후 1968년까지 36년간 뉴딜체제가 성립되면서 민주당 주도의 중심·주변 정당체제가 형성됐다.

1968년 이후로는 대체로 여소야대 국면이 지속됐지만 대선에서는 중심·주변 정당체제가 이어지고 있다. 1968년 대선에서 닉슨의 승리 이후 1988년까지 6차례 대선에서 공화당이 5번 승리했다. 1992년 클린턴 승리 이후 2012년 오바마의 재선(再選)까지 6차례 대선에서는 민주당이 5번 승리를 가져갔다.

이런 관점에서 볼 때 촛불시위 직후 치러진 지난해 대선은 보수 대 진보 양당체제에서 중심정당 대 주변정당 체제로 재편을 예고했다고 할 수 있다. 최근 들어 다소 하락하긴 했지만 대통령과 여당의 지지율 추이를 보면 중심·주변 정당체제 고착화 징후 가능성도 엿보인다는 것이 보고서의 진단이다.

보고서는 작금의 국내 유권자들의 정치적 지형을 80대 20으로 진단했다. 촛불시위 당시 탄핵 찬성 여론이 80%쯤이었는데, 지난 4월 남북 정상회담 결과에 대한 긍정 평가 여론이 80%가량 된다는 점을 눈여겨본 것이다. 또 탄핵에 찬성했던 80%는 지난해 대선에서 문재인·안철수·유승민·심상정 후보의 득표율 합계(75.5%)와 비슷했다는 점도 주목했다.

반면 탄핵에 반대했던 20%는 4월 남북 정상회담에 대한 부정평가 10%와 무응답 10%로 나뉜 것으로 추정된다. 부정 평가자 10%는 현재 자유한국당 핵심 지지층으로 분석되며, 나머지 10%는 이른바 ‘샤이(shy) 보수’로 파악된다.

보고서를 작성한 이진복 민주연구원 정책연구실장은 “보수정당은 보수 성향 유권자의 일부분, 즉 극단적 이념층만을 대변하는 주변정당이 됐고, 진보진영은 진보 성향 유권자의 압도적 지지와 함께 중도 성향의 대다수, 나아가 일부 보수 성향 유권자의 지지를 받는 중심정당이 됐다”며 “중심정당은 진영론(陣營論)에 안주하는 진보정당이 아니라 온 국민을 대변하면서 중심을 장악하는 정당, 특히 민심의 풍향계 역할을 하는 586세대의 신뢰를 얻는 정당을 의미한다”고 말했다.

지지도 디커플링(decoupling) 가능성도

▎지난해 11월 20일(현지시간) 베를린에서 열린 집권 기독민주당(CDU)· 기독사회당(CSU) 연합회의에 참석한 앙겔라 메르켈 독일 총리. 당시 그는 자유민주당(FDP)·녹색당과 연정 협상 결렬로 12년 재임 중 최대 위기를 맞았다. 메르켈 총리는 같은 해 9월 총선에서 과반 의석 확보에 실패했다. / 사진:연합뉴스

보고서는 또 독일의 경우에 방점을 찍었다. 독일의 정당체제는 연동형 비례대표제로 인해 기민련(CDU·기독교민주연합)과 사민당 양당을 중심으로 하되 자민당·녹색당 등이 공재하는 다당체제다. 그러나 실질적으로는 기민련 주도의 중심·주변 다당체제라 할 수 있다. 기민련은 대부분의 기간 동안 집권해 온 ‘우월적 정당’으로서 중심정당, 사민당은 반사 이익을 통해 간헐적으로 집권하는 ‘우월적 야당’, 즉 주변정당이다.

기민련 중심정당화의 성공 요인은 크게 세 가지로 나눌 수 있다.

첫째, 통치능력에 대한 국민들의 높은 신뢰다. 기민련은 집권기 동안 새로운 사회문제를 진단하고 민심의 반응을 살핀 뒤 적절한 정책을 수립했다. 경제·안보·외교 등의 영역에서 보인 성과들을 통해 유능한 ‘통치정당’의 이미지를 각인시켰다.

둘째, 전후(戰後) 국가 재건, 경제발전, 정치 안정 성과의 주역이다. 전후 혼란 상황에서 기민련은 사회적 시장경제를 내세워 담대하고 명확한 경제성장의 비전을 제시했다. 전후 국가 재건과 ‘라인강의 기적’으로 불리는 경제 기적을 일으키고 마침내 통일독일의 경제 질서로까지 발전시켰다.

셋째, 통일·외교 사회통합 정책에서 보여준 안정적 전략 리더십이다. 패전 후 몰아닥친 냉전·분단 상황에서 국민적 에너지를 결집하고 국론을 모아 세계 정세에 냉철하면서도 실용적으로 대처했다. 이로써 마침내 통일의 대업을 이루게 됐다.

넷째, 고도의 포용적 연합정치 능력이다. 이념과 노선을 초월하는 정당, 경쟁 정당과의 연정, 연합을 통해 증대된 통합정치 능력 덕분에 기민련은 독일 거대 정당 중 창당 후 지금까지 분당(分黨)하지 않은 유일한 정당으로 남아 있다.

보고서에 따르면 기민련은 3대 집권전략을 세우고 구체적 실천 방안도 마련했다. 한국의 민주당 역시 기민련의 3대 집권전략을 참고해서 우리 현실에 맞게 적용해야 한다고 보고서는 주장한다.

첫째, 국민중심정당이다. 기민련은 보수 단일 지지층으로 이뤄진 보수정당이 아니라 다양하고 이질적인 지지층을 보유하고 있는 국민중심정당이다. 국민중심정당은 민심·민생에 꼭 필요한 정책을 통해 국민의 중심을 점령하고 좌우 대결주의를 극복하며 국민 전체를 아우르는 국가적 이데올로기를 창출한다.

둘째, 주도정당 전략이다. 주도정당이란 사회·정치적 변화와 문제 앞에서 적절한 정책과 어젠다로 상황의 변화와 문제 해결을 주도함으로써 사회 전반적인 이념과 의식을 주도하고 사회적 중심을 이루는 정당을 의미한다.

셋째, 지붕정당 전략이다. 지붕정당은 다양성·개방성·포용성의 원리 아래 자신의 정체성을 지속적으로 재구성하고 민심을 향해 중심세력을 확대·재생산해 가는 유연하고 융통성 있는 정당이다.

이진복 실장은 “고정 지지층에 영합하고 진영의 복원을 추구하는 주변정당의 경우 고정 지지층에 대한 ‘동원력’을 극대화하는 존재감의 룰이 승패를 결정한다”며 “그럴 경우 중심정당의 지지도가 떨어지더라도 주변정당 지지도가 올라가지 않는 ‘지지도 디커플링(decoupling) 현상이 일어날 수 있다”고 전망했다.

패치워크 정당과 네트워크 정당

보고서는 또 민주당이 ‘민주적’ 장기집권을 하기 위해서는 패치워크 정당과 네트워크 정당으로 거듭나야 한다고 주문하고 있다.

패치워크(patchwork) 정당은 서로 다른 헝겊 조각들을 이어 붙여 새롭고 완전한 것을 만드는 것처럼 당의 전통에 새로운 가치를 짜깁기해 보다 고차(高次)적 정체성을 창조하는 것을 의미한다. 우리나라의 경우 선거 승패를 좌우하는 유권자가 어느 한 곳에 정주(定住)하는 농경민이 아니라 오아시스를 찾아 유랑하는 유목민에 가깝다. 최근 선거를 통해 드러난 국내 유권자 가운데 부동층은 680만 명에 이르는 것으로 보고서는 파악하고 있다.

현재 야당은 주변정당, 극단적 항의정당에 머무는 상황인 만큼 건설적 야당의 역할까지 담당하는 여당, 즉 개혁을 주도한다면 국민의 신뢰를 보다 공고화할 수 있다는 게 보고서의 주장이다. 단순히 선거가 아니라 대한민국을 걱정하는 명실상부한 중심정당으로 거듭나야 한다는 것이다.

네트워크 정당이 되려면 지지자들의 유연한 연결을 이끌어낼 수 있어야 한다. 지지자라면 자신의 조건과 처지에 따라 누구나 참여할 수 있는 기회가 보장돼야 한다. 공급자 위주의 단선적인 파이프라인이 아니라 다양한 연결망을 가진 네트워크처럼 소비자 맞춤형의 복합적 형식이어야 한다는 것이다.

중심정당은 ‘즉시 피드백 네트워크(instantaneous feedback network)’ 정당과도 의미가 상통한다. 큰 것이 작은 것을 이기는 것이 아니라 빠른 것이 느린 것을 이기는 네트워크 시대인 만큼 관건은 진영논리에 속박된 ‘물량’이 아니라 ‘속도’다. 다시 말해 이슈를 선점하는 것이 중심정당으로 가는 지름길이다.

민주연구원 관계자는 “촛불혁명과 이어진 ‘한반도 평화의 정치’는 보수와 진보의 정치 진영을 무너뜨렸지만 그렇다고 해서 이념 지형을 근본적으로 변형시켰다고 볼 수는 없다. 보수진영을 파괴해 주변정당으로 추락·고착시키고 진보진영의 울타리를 해체해야 비로소 중심정당으로 부상(浮上)할 수 있다”고 말했다.

▎2016년 4·13 총선 출구조사 결과를 지켜보고 있는 김종인 민주당 비상대책위원회 대표(오른쪽)와 이종걸 원내대표. 총선 승리로 동력을 얻은 민주당은 그해 연말 박근혜 전 대통령 탄핵을 주도한 데 이어 이듬해 대선에서도 승리했다.

[박스기사] 美 신민주당의 중심정당으로 가는 ‘십계명’ - ‘근본을 중시하고 결과로 말하라’

1992년 클린턴의 ‘신민주당’ 승리 이후 민주당은 득표로 보면 여섯 차례 대선 가운데 다섯 차례 승리하며 공화당의 신우파 시대를 종식시켰다. 신민주당은 “이념을 버리느니 차라리 지는 게 낫다”는 구좌파의 ‘자랑스러운 리버럴의 신화(The myth of proud ilberal)’를 폐기하고 루스벨트의 진보주의 시대에 이은 새로운 진보주의 시대를 현실화하기 위한 중심정당 ‘십계명’을 만들었다.

첫째, 근본을 중시하라. 통치에 대한 신뢰를 얻기 위해서 말이 아니라 결과로 말해야 하고 정치적 중심을 장악해 공화당을 주변화시켜야 한다. 신민주당은 민주당의 몰락과 함께 팍스 아메리카나의 붕괴가 선언된 1990년대 초, 민주당의 부활과 함께 미국의 부활을 이끌었다. 클린턴 대통령 재임 기간, 미국인은 역사상 가장 긴 경제성장을 향유했다. 2250만 개의 일자리가 창출됐고 실업률은 30년 만에 가장 낮았다. 인플레이션은 통제될 수 있는 상태에 있었고 흑자예산이 되면서 국가부채를 갚을 수 있었다. 소득과 임금은 계속 올랐고 아동 빈곤은 하락했으며 복지 수혜자의 60%가 더 이상 복지에 의존하지 않게 됐다.

둘째, 신경제를 포용하라. 경제적 공포와 비관주의를 부채질해서는 안되고 지식경제의 도래와 함께 민주당은 모두를 승자의 모임에 포용할 수 있는, 신뢰할 수 있고 낙관적인 전략을 가져야 한다. 성장과 기회의 정당이 돼야만 승리할 수 있다고 믿어야 한다.

셋째, 계급투쟁을 공동 열망의 정치로 대체하라. 지식경제에서는 승자가 계속 번영하고 패자가 재기할 수 있는 전반적 계층 상승 전략이 필요하다.

넷째, 협소한 이해관계가 아니라 공동의 가치에 대해 말하라. 이익집단들에 영합해 민주당을 낭비적인 정부와 동일시하도록 하는 것이 아니라 노력하는 사람이 성공한다는 중산층과 서민의 상식에 근거한 정치를 해야 한다.

다섯째, 매개단체 없이 직접 유권자들에게 말하라. 오늘날 고등교육을 받은 유권자들은 다양한 정보에 근거해 독자적인 정치적 판단을 한다. 민주당은 정부 지원의 수혜자가 아니라 책임 있는 시민으로서 유권자들에게 직접 호소했다. 이질적 이해관계에 대한 협소한 호소는 정치적 연합을 단결시키는 것이 아니라 분열시킨다.

여섯째, 정체성 집단 정치를 국민 정체성 정치로 대체하라. 광범한 연합을 구축하기 위해 민주당은 인종·민족성·성에 근거한 분리주의적 주장이 아니라 공동의 국민적 정체성을 우선해야 한다.

일곱째, 도시 사조직(urban machines)을 대도시 연합(metro-wide coalitions)으로 대체하라. 새로운 진보연합을 구축하기 위해 민주당 성향의 도시 지역과 공화당 성향의 교외 지역 유권자들의 이해관계가 동일하다는 것을 인식하고 상향식 역량 강화 의제를 통해 도시와 교외지역 유권자 모두의 대도시 연합을 형성해야 한다.

여덟째, 하향식 관료제를 역량 개발 정부(enabling government)로 대체하라. 너무나 오랫동안 진보주의자는 ‘공공’과 ‘정부’를 동의어로 가정해 왔다. 좌우논쟁은 시민사회의 제3섹터를 간과하면서 정부와 시장 간의 그릇된 선택을 전제해 왔다. 그러나 시민사회 또한 공공 영역이다.

아홉째, 정부 프로그램이 아니라 어린이를 보호하라. 미래에 대한 가장 기본적인 투자가 어린이라는 것은 도덕적 의무다. 그러나 어린이 보호를 이유로 불필요한 정부 프로그램까지 존치해서는 안 된다. 또한 자녀를 가진 가족과 없는 가족의 이해관계를 연결시키는 연합 테마를 발전시켜야 한다.

열째, 당쟁을 문제 해결로 대체하라. 당쟁은 합리적인 타협을 막고 정치를 마비시킨다. 선거 결과를 결정하는 무당파와 온건파는 반복적인 당쟁보다 실용적인 문제 해결을 지지한다. 정당의 이데올로그(ideologue)가 아니라 국민이 정의하는 실질적 문제를 해결해야 민주당은 성공할 수 있고 국가적 과제도 해결할 수 있다.

- 최경호 월간중앙 기자 squeeze@joongang.co.kr