“100억 이상 투자 비용은 누가 보전? 학교 문 닫을 판”
“일반고로 전환해 자사고 때 못 보내던 서울대 매년 배출”

▎자사고 취소 결정이 내려진 서울의 한 자사고의 관계자가 교문을 닫고 있다. / 사진:연합뉴스

"평가 지표 31개 중에 반 이상 만점을 받았다. 이정도면 최상의 학교다. 그런데 왜 지정목적을 달성하지 못했다고 하느냐. 조용히 아이들을 가르치고자 하는데 계속 시비를 건다.” 이번 자율형사립고(이하 자사고) 재지정 평가 후폭풍의 중심에 선 전북 상산고의 홍성대 이사장의 울분이다.

6월 20일, 상산고는 전북도교육청 평가에서 79.61점을 받아 기준점인 80점에 미달돼 지정 취소 결과를 받았다. 홍 이사장은 “벽돌 한 장 얹지 않은 정부가 왜 이렇게 사학을 호주머니 속 물건 취급하는지 참 모르겠다”며 강한 유감을 표시했다.

상산고의 자사고 지정취소 이후 안산 동산고, 부산 해운대고가 연이어 탈락하더니 7월 9일엔 무더기 지정 취소 사태가 벌어졌다. 자사고 13곳의 운영 평가를 한 서울시교육청이 절반을 훌쩍 넘는 8곳의 지정 취소를 결정했기 때문이다. 이로써 올해 평가가 진행된 자사고 24곳 중 11곳이 자사고 지위를 내려놓아야 하는 실정이다. ‘지정 취소’라는 꼬챙이가 자사고란 벌집을 쑤셔놓은 격이 됐다.

그렇다고 자사고 폐지를 주장하던 쪽이 이번 결과에 반색하는 것도 아니다. “이번 재지정 평가에 선행교육 위반사항을 반영하지 못한 서울시교육청의 태도가 일부 자격이 없는 자사고에 5년간 그 지위를 다시 보장해 주는 결과를 낳을 수 있는 것에 대해 심각한 유감을 표명한다.” 자사고 제도에 부정적인 시민사회단체인 사교육걱정없는세상은 이렇게 실망감을 표했다. 2018년 문제제기된 자사고의 선행학습 위반 결과를 평가항목에 반영하지 않아 서울지역 자사고 5곳이 재지정되는 결과를 낳았다는 게 사교육걱정없는세상의 불만인 것이다.

이번 평가 결과에 대해 교육단체는 찬반 입장이 팽팽히 맞서고 있다. 전교조는 서울시교육청이 평가 대상인 13개 학교 모두를 일반고로 전환했어야 하는데, 봐주기 감사를 했다고 비판했다. 반면 자사고교장연합회는 부당한 평가 결과를 절대 수용할 수 없다며 소송 등을 통해 저지하겠다는 입장이다.

자사고 재지정을 받은 학교나 지정 취소를 받은 학교나 모두 불만이다. 이번 평가에서 재지정 받은 한 자사고는 “올해 자사고 평가에 있어 평가 항목과 기준을 임의로 변경해 강행한 것이 문제”라고 말한다.

이번 재지정 평가는 교육부에서 공통 기준안을 마련했다. 이 기준안을 바탕으로 각 시도 교육청이 평가 세부매뉴얼을 만들었다. 때문에 세부 항목이 지역마다 조금씩 다르다.

자사고 재지정에 성공한 민족사관고가 제공한 2014년과 2019년 평가 지표를 비교했을 때 평가영역은 6개로 2014년과 달라지지 않았다. 그러나 각 영역별 배점이 차이가 있었다.

0.39점의 파장… 평가기준 놓고 갑론을박

▎2014년 9월, 조희연 서울시교육감이 서울지역 자율형사립고 1기 운영 평가 결과를 발표하고 있다.

우선 교육과정 운영 배점이 20점에서 30점으로 가장 크게 높아졌다. 기존의 ▷교육과정의 다양성 확보(10점) ▷교육과정 편성·운영의 적절성(10점)에서 ▷교육과정의 다양성 확보(8점) ▷교육과정 편성·운영의 적절성(14점) ▷학생 맞춤형 프로그램 운영(8점)으로 변경됐다. 학생 맞춤형 프로그램 운영 항목에는 ▷프로그램형 학생 참여율(4점) ▷프로그램 내용 및 시행의 충실도(4점)의 평가지표가 있다.

교육청 재량평가도 기존 7점에서 12점으로 늘었다. 교육청 재량평가 세부지표를 보면 2014년 당시 우수 운영사례 등의 가점은 7점, 감사 등 지적 사례로 인한 감점은 0~3점이었다. 그러나 이번 평가에서는 ▷학생자치문화 활성화 ▷민주적 학교문화 조성 노력 ▷학교 교육활동을 통한 지역교육 기여도 등의 지표를 5등급으로 나눠 0.8~4.0점까지의 배점을 부여했다. 최대 12점까지 가점을 받을 수 있지만 반대로 총 2.4점밖에 못 얻을 가능성도 있다. 대신 감점 폭은 컸다. 감사 등 지적사례가 있을 경우 최대 12점 감점이 이뤄졌다. 감점 항목이 재지정 향방을 갈랐을 것이라는 분석이 나오는 이유다.

자사고 측은 학교에 유리한 영역의 배점이 줄어들어 손해를 봤다고 반발한다. 실제로 정량 평가에 해당하는 교원의 전문성 영역은 10점에서 5점으로 줄었다. 이 영역은 교원 1인당 학생수 비율과 교원능력개발평가 등의 전문성 신장 노력을 평가한다. 여기에 당초 15점이었던 학교 만족도(학생·학부모·교원의 만족도)는 8점으로 반 토막이 났다. 한 자사고 관계자는 “학교가 고득점할 수 있는 영역의 배점을 줄이고 감점 배점을 늘린 건 지정취소를 노린 다분히 의도적인 세팅”이라고 비판했다.

재지정을 받은 민사고 관계자는 “5년 전의 평가 항목·배점과 비교해 볼 때 과연 자사고 운영의 본질적인 측면에 대한 평가가 이뤄지고 있는지 매우 의문스럽다”고 고개를 저었다. 이 관계자는 “당초 자사고 지정 신청 당시 계획을 잘 실행하고 있는 지와 정부가 정한 기준과 조건을 이행하고 있는지를 가늠하는 것이 평가의 본질이어야 한다”고 지적한다. 2014년 평가에서 90점 이상을 받은 민사고는 이번 재지정 결과 79.77점을 기록했다. 감사 부문에서 가장 큰 감점을 받았으리라는 추측이 나온다.

민사고 관계자는 “어느 정도 예상은 하고 있었지만 지난번 평가 때 90점 나온 학교가 5년 만에 80점도 못 나온다는 것이 말이 되는가. 5년 동안 손 놓고 있었던 것도 아니고 더 열심히 하려면 했지 덜 한 건 없다”고 답답함을 드러내기도 했다. “5년 전 평가 시 적용했던 평가 항목과 기준을 5년이 경과한 평가 시점에 임박해 임의로 변경하는 것은 비합리적이고 비논리적이다. 적어도 지정 또는 지정 연장 이후 빠른 시간 내에 변경·수정이 필요한 항목과 기준을 제시해 협의를 통해 정해 학교가 지켜나가도록 해야 한다”고 강조했다.

특히 평가 13곳 가운데 8곳이 떨어진 서울 자사고의 반발은 거세다. 이번에 지정 취소된 자사고 관계자는 “평가 항목에 대해 수차례 문제를 지적하고 협의를 원했지만 묵살당했다”면서 ”평가위원이 누구인지도 모른다. 우리가 받은 건 지정 취소라는 공문 달랑 하나”라고 교육청의 일방통행식 평가 진행에 분노를 토해냈다.

정부에서도 절차상의 문제를 지적하는 목소리가 있다. 김진경 대통령 직속 국가교육회의 의장은 7월 11일 “정책을 책임지는 이들은 절차적 합리성을 철저히 지키고 의견이 다른 국민을 설득하려고 최대한 노력해야 하는데 그 점에서 거친 부분이 있지 않았나 생각한다”고 아쉬움을 표했다.

“세부 평가 내용을 알려주지 않으면 교육청 청문에 응할 수 없다”는 서울 지역 학교 측의 반발이 거세지자 교육청도 한 발 물러섰다. 세부 평가 내용을 전달하기로 최종 결정한 것이다. 서울시교육청 관계자는 “청문을 앞두고 학교의 방어권도 필요하다는 판단에 따라 32개 평가지표 점수 등 세부 내용을 해당 학교에만 전달하기로 했다”고 밝혔다.

지정 취소된 자사고들은 법적 투쟁에 나설 움직임이다. 평가 13곳 가운데 8곳이 떨어진 서울의 경우 공동대응을 준비 중이다. 서울 자사고공동체연합회는 “효력정지 가처분 신청과 감사원의 공익감사 청구를 준비 중”이라며 “청문 절차와 교육부장관의 재지정 취소 결정 동의 여부 이후 다음 행동에 나설 계획”이라고 밝혔다. 지정 취소가 확정될 경우 소송전은 불가피하다. 나아가서는 지정 취소된 자사고들의 집단 소송 가능성도 있다.

지정 취소된 자사고들이 강력하게 반발하는 주된 이유는 학교 발전에 적지 않은 투자를 했기 때문이다. 자사고 전환 이후 많은 학교들이 학생들을 끌어 모으기 위해 수백 명에서 1000명 가량 수용 가능한 기숙사를 지은 것으로 알려지고 있다. 최소 수십억에서 100억원을 들인 셈이다.

DJ가 만들고 盧는 유지, MB가 확대

▎2019년 7월, 박건호 서울시교육청 교육정책국장의 서울지역 자율형사립고 2기 운영평가 발표가 이뤄지고 있다. 조희연 교육감의 모습은 볼 수 없다.

교육현장을 뒤흔들고 있는 자율형사립고는 학생과 학부모의 교육적 수요가 다양해지면서 교육의 다양화를 추구하기 위한 전략으로 도입됐다. 1974년 도입된 고교평준화 정책이 입시 과열 경쟁을 줄였으나 학생들을 단순하고 획일한 교육으로 내몬다는 지적이 끊이지 않았기 때문이다. 이에 김영삼 정부는 1995년 5·31 교육 개혁안을 통해 “1998년 이후 대학 교육 및 대입 전형 제도가 충분히 다양화·특성화되었다고 판단할 경우에 각 시·도 교육감은 자립형 사립고를 설립·운영할 수 있다”고 제시했다. 2001년 당시 교육인적자원부는 ‘자립형사립고 시범운영 방안’을 발표했다. 대신 ▷입학전형 시 필기고사 실시 불가 ▷학생 등록금과 법인 전입금의 비율 8:2 이상 ▷학생 납입금 규모는 해당 지역 일반계고 3배 이내 ▷15% 이상 학생에게 장학금 지급 ▷과거 학교 운영 및 재단 관리상 사회적 물의를 일으키지 않은 학교 등의 조건을 내걸었다.

심사 결과, 최종 6개의 학교가 선정됐다. 6개교 가운데 민족사관고(강원), 광양제철고(전남), 포항제철고(경북) 3개교는 2002년부터 시범운영이 시작됐고 해운대고(부산), 현대 청운고(울산), 상산고(전북)는 2003년부터 학교 문을 열었다.

노무현 정부는 자사고 관련 정책에 큰 변화를 주지는 않았다. 당시 정부는 자립형사립고가 교육프로그램의 다양화와 특성화 측면에서 일부 교육 성과를 거뒀지만 공평한 교육의 접근 기회의 제약과 입시위주 학교 운영, 학부모 재정 부담 가중, 학교 재정자립 한계 등의 문제점을 안고 있다고 판단했다. 대신 기간이 짧았다는 점을 고려해 2005년 운영 실태 평가 후 2009년까지 시범운영을 연장시켰다.

자사고에 날개를 달아준 것은 이명박 정부였다. ‘고교 다양화 300 프로젝트’를 통해 자율적 운영과 창의적 교육을 제공하는 사립고교 100개를 ‘자율형 사립고’로 전환하는 정책을 추진한 것이다. ‘고교다양화 300프로젝트’는 기숙형 공립고 150개, 마이스터고(산업수요 맞춤형 고등학교) 50개 등 300개의 다양화된 고교 유형을 만들겠다는 계획이었다. 이에 따라 2010년 26개교, 2011년 25개교, 2013년 1개교, 2014년 1개교, 2015년 1개교의 자사고가 지정됐다. 기존 6개의 자립형사립고도 자사고 울타리 안으로 흡수했다. 이로써 총 53개의 학교가 자사고로 지정·운영되게 됐다. 이 가운데 11개교는 학교 자율적 신청으로 지정 취소됐고, 1개교(서울 미림여고)는 교육청의 재지정 평가 기준미달로 지정 취소됐다. 현재 42개교가 자사고 지위를 갖고 있지만 이번 평가로 인해 11곳이 지정 취소에 처해있는 상황이다.

사실 자사고는 폐지를 정책으로 내건 문재인 정부 출범 이후 고전을 면치 못하고 있다. 전체 자사고(42개교) 가운데 절반 이상 차지하는 서울 지역의 2019학년도 경쟁률은 보면 잘 알 수 있다. 22곳 자사고 가운데 11곳이 정원 미달을 겪었다. 경쟁률이 1:1이 채 되지 않았다는 뜻이다.

지정 취소 반발하지만 속내는 반납?

자사고 출범 이후 서울에서는 5곳이 자발적으로 일반고로 전환했다. 가장 최근인 7월 15일에는 경문고가 지정취소 신청을 했다. 최근 몇 년간 지속된 학생 충원률 저하, 중도 이탈률 증가, 재정 부담 증가 등으로 인해 자사고 지정 목적 달성에 어려움이 있다는 이유에서다. 경문고의 2019학년도 경쟁률은 1: 0.69에 그쳤다. 한 교육계 인사는 “지정 취소된 학교들은 과거 승소 경험이 있어 법적 투쟁으로 저지하겠다는 입장이지만 법인과 학교 내부적으로는 일반고 전환을 내심 원하고 있을 것”이라고 말하기도 했다.

정책 기조가 자사고 폐지로 기울면서 자발적 일반고 전환의 움직임도 커지는 상황이다. 내년 재지정 평가를 앞둔 전북 남성고와 대구 경일여고는 일반고 전환 절차를 밟고 있다. 군산 중앙고도 올 6월 지정 취소 신청을 냈다. 최근 전환 의사를 밝힌 경문고까지 합치면 올 들어 4곳이 스스로 자사고 간판을 철거하고 있다.

이제까지 전국의 광역 단위 자사고 가운데 광주 보문고, 부산 동래여고, 광주 숭덕고, 울산 성신고, 대구 경신고, 광주 송원고, 대전 서대전여고 등이 자사고로 운영하다 스스로 일반고 전환을 선택한 바 있다. 자사고 숫자가 가장 많은 지역인 서울 역시 예외가 아니다. 2012년, 2013년에 동양고와 용문고가 각각 일반고 전환을 선택했고, 2015년에는 미림여고와 우신고가, 2018년에는 대성고가 일반고로 전환했다.

힘들게 지위를 얻고도 ‘자사고 면허’를 반납하는 이유는 무엇일까. 학교의 존재 이유인 학생의 지원이 줄어들고 있고 이로 인한 재정 부담 때문이다. 자사고에 몸 담았던 교육계 인사는 이렇게 말한다.

“지방교육재정교부금 없이 법정부담금, 학교운영금 등 모든 예산을 법인이 충당해야 한다. 그러나 결원이 발생할 수밖에 없는 구조다. 대외적으로 공개하고 있지 않지만 대부분의 자사고들은 정원의 20%를 차지하는 사회적배려대상자(이하 사배자)를 채우지 못한다. 결원의 상당수가 여기서 나온다고 보면 된다. 한 학년 정원을 300명이라 할 때 사배자 인원은 60명이다. 3개 학년이면 180명이다. 한 해 등록금이 600만원이라 하면 결원으로 생기는 손실이 한 해 약 10억원 규모다. 해가 갈수록 적자 규모가 쌓이게 되는 구조다. 기업이 후원하는 자사고가 아니라면 이 정도 수준의 재정 손실을 감당해낼 법인은 많지 않다. 이런 상황에서 학생·교사의 교육활동을 위한 환경개선에 나서는 것도 쉽지 않은 실정이다. 소수의 자사고를 제외하고는 투자할 여력이 있는 학교가 드물다. 그러나 학교 이미지를 생각해 발을 빼기도 힘든 상황이다.”

자사고는 학부모들과 함께 공동대응 움직임을 보이고 있지만 학부모들 사이에서도 반응은 엇갈린다. 내년 재지정 평가를 앞둔 서울 지역 자사고 학부모의 얘기다. “이른바 좋은 대학을 못 보내는 자사고는 일반고와 크게 다를 바 없다. 아이 말로는 일반고보다 학교에서 자는 학생이 조금 적을 뿐이다. 등록금은 3배나 비싼데 괜히 보냈다는 생각이 든다. 이럴 바엔 일반고로 전환하는 게 더 낫다.”

진짜 혼란은 2020년… 외고·국제고 36곳 평가

▎7월 11일, 국회 본회의장에서 열린 대정부질문에 참석한 유은혜 사회부총리 겸 교육부 장관이 의원들의 질의에 답하고 있다.

일반고 전환에 대한 우려가 과도하다는 지적도 있다. 자사고에서 일반고로 전환한 2016년부터 미림여고를 이끌고 있는 주석훈 교장은 “일반고로 전환한 지금 모습이 오히려 ‘자사고’스럽다”고 말한다. 이 학교는 일반고 전환 이후 모든 학사 운영을 학생 중심으로 진행하고 있다. 학생이 원하지 않은 교과목은 과감히 폐지하기도 했다. 가장 근본적인 변화는 학생들이 실질적으로 체험하고 참여할 수 있는 수업 방식의 변화다. 주 교장은 “영어 수업의 경우 테마가 다른 4개 반을 동시에 수업한다”고 밝혔다. 학생들이 원하는 테마의 수업에 들어가 토론하고 에세이를 쓰고 직접 발표하며 공부하는 방식이다. 이 같은 방식의 수업은 교사 입장에서는 수업 준비 부담이 크지만 학생, 교직원 모두 만족하는 상황이다.

학생과 학부모의 관심은 대입이다. 주 교장은 “일반고로 전환한 2016년부터 해마다 서울대에 보내고 있다”고 밝혔다. 미림여고는 자사고 5년 동안 서울대 진학생이 없었다. 주 교장은 “내신 5, 6등급 학생도 치밀하게 전략을 세워 서울 중위권 대학에 합격시켰다”며 “입시 결과가 동반되지 않았다면 학생과 학부모들이 변화의 움직임에 따라오지 않았을 것”이라고 말했다.

유은혜 교육부 장관은 7월 11일 국회 교육·사회·문화 분야 대정부질문에 출석해 “(교육청으로부터) 교육부 동의 요청이 오면 대체로 7월 말, 늦어도 8월 초까지는 결정이 내려질 것”이라고 밝혔다. 교육부의 속도내기는 오는 9월 6일 확정되는 고입전형 시행계획과도 맞물려 있다. 이전까지 자사고 유지 또는 일반고 전환 여부가 결정돼야 중3 학생들의 혼란을 줄일 수 있다. 그러나 재지정 취소에 불복하는 자사고들이 효력정지 가처분 신청과 행정소송이나 위헌소송을 제기할 경우 고교입시가 진행되는 동안은 물론 내년까지 법적 공방이 이어질 수 있다.

올해 자사고 취소 논란은 서막에 불과하다. 내년에 재지정 평가를 앞둔 학교들이 무더기 대기 중이기 때문이다. 교육계에 따르면 내년에는 자사고 15곳, 외고 30곳, 국제고 6곳에 대한 평가가 예정돼 있다.

교육계에서는 외고의 앞날에 대해 촉각을 곤두세우고 있다. 교육청은 ‘다양한 교육환경 제공’이라는 자사고 지정목적을 지키지 않았다는 이유로 11곳의 자사고를 탈락시켰다. 이와 비슷한 논리로 외고 역시 철퇴를 맞을 가능성이 높다는 의견이 많다. 외국어 인재 양성이라는 설립 목적을 외고가 지키지 않았다는 이유다.

국회 교육위원회 김해영 의원(더불어민주당)이 교육부로부터 제출받은 ‘2014~2018년 외국어고, 과학고, 영재학교 계열별 대학 진학 현황’ 자료에 따르면 5년간 설립목적에 따른 외고의 대학진학률은 36%에 불과했다. 외고 출신 졸업생 10명 중 6명은 ‘비(非)어문계열’로 진학했다는 뜻이다. 반면 과학고와 영재학교의 이공계 진학률은 각각 91%, 90%로 나타났다.

요원한 고교체제 개편… 아이들만 멍든다

구체적으로 보면, 최근 5년간 외국어고 졸업생 어문계열 진학률은 고양외고가 19%로 가장 낮았다. 그 다음은 대원외고(22%), 경남외고(25%), 김포외고(26%) 제주·충남·미추홀외고(28%) 부산·한영외고(30%) 등이 뒤를 이었다. 명덕외고만 어문계열 대학 진학률이 절반을 넘긴 67%였고 전체 31개 외고 중 30개 학교 졸업생 절반 이상이 어문계열이 아닌 곳으로 진학한 것으로 나타났다.

혼란이 가중되는 상황에서 일선 교육청은 시행령 손질까지 거론하고 나섰다. 박건호 서울시교육청 교육정책국장 “이번 평가를 하면서 과연 이것이 우리가 생각하는 고교체계 개편 방향과 부합하는지 고민을 하게 된다”며 “평가를 해서 학교를 떨어뜨리기보다는 초중등교육법 시행령을 바꾸는 등 일괄적으로 (폐지)하는 게 바람직하지 않은가 생각한다”고 밝힌 것이다.

교육계에서는 누더기 시행령이 아니라 법률에 명시해야 한다는 의견도 있다. 한국교원단체총연합회는 “자사고 등 고교체제를 지금처럼 초중등교육법 시행령에 규정할 것이 아니라 법률에 직접 규정하도록 개정해야 한다”고 주장한다. 정권과 교육감의 성향에 따라 국가 교육의 방향이 달라지지 않도록 교육법정주의 확립을 통해 교육의 일관성, 안정성을 기해야 한다는 의미다.

현장에서 혼란이 빚어지면서 정부의 책임론도 부각되고 있다. 문재인 정부는 2017년 7월 ▷2017년~2019년까지 고교 입시제도 개선 ▷2018년~2020년 운영 성과 평가를 통한 단계적 전환 ▷2020년 하반기 이후 고교 체제 개편을 마무리한다는 방침을 발표한 바 있다. 자사고를 비롯해 특목고 폐지 움직임은 고교체제 개편의 한 과정인 것이다.

정부의 의도대로 고교체제 개편이 이뤄질지는 미지수다. 2017년 정부는 초중등교육법 시행령 개정과 2019학년도 고입에서 자사고를 포함해 외고와 국제고를 동시 모집키로 하는 등 입시제도를 손질했다. 자사고, 일반고 이중지원 금지가 핵심이었다. 하지만 올 4월 헌법재판소에서 ‘이중지원 금지’ 조항에는 위헌 결정을 내렸다. 고교체제 개편 2단계 조치에서 제동이 걸린 셈이다.

더구나 교육부는 당초 2018년 하반기부터 시작할 계획이던 고교체제 개편 계획 최종 3단계 이행 시점을 슬그머니 2020년 하반기부터 하는 것으로 바꿨다. 이에 별다른 이유는 밝히지 않았다. 이에 여영국 정의당 의원은 “2020년이면 문재인 정부 집권 4년차인데 그 때 추진해서 잘 될지 모르겠다”며 “이번 정부의 대선공약은 복잡한 고교체제 단순화인데 일정을 2년 뒤로 미룬 것으로 봐서 공약을 지킬 의지가 있는지 의문”이라고 밝혔다.

고교체제와 맞물려 있는 대입 문제도 현 정부에서 실마리를 풀지 못하고 있다. 지난해 대학 입시 개편 방안을 국민 공론화에 맡겼다가 ‘수능 30% 확대’라는 어정쩡한 결론이 내려졌기 때문이다. 설상가상 중장기 교육 개혁 방안을 설계할 국가교육위원회 설치법안은 국회에서 잠자고 있다. 사실상 연내 출범은 불가능하다. 청사진과 대안을 마련하지 못하는 교육당국과 법적 문제로 사태를 장기화시킬 계획을 갖고 있는 일선 현장의 갈등 속에 애꿎은 미래 자원들만 피해를 보고 있는 상황이다.

- 허인회 월간중앙 기자 heo.inhoe@joongang.co.kr