규제 정책 효과는 ‘반짝’, 내성 생긴 시장에 불안정성만 커져
정부 의도와 다르게 ‘부의 대물림’, 무주택 서민 부담은 심화

▎서울시 노원구의 한 공인중개사무소에 붙어있는 매물 안내문 대부분이 전·월세 매물로 채워져 있다. / 사진:연합뉴스

현 정부 들어 쏟아진 부동산 정책들은 부동산 시장의 혼란을 부추겼다. 2017년 문재인 정부가 출범한 뒤부터 최근까지 23차례나 부동산 정책이 나왔다. 전문가들도 헷갈릴 정도다. 정책들의 목표는 투기 수요를 잡아 부동산 가격을 하락시키는 데 맞춰져 있다. 그러나 시장 반응은 정반대다. 정부 의도와 달리 부동산 가격이 큰 폭으로 상승하자, 여권에선 그 원인을 이전 정부 탓으로 돌리기도 한다.

김태년 더불어민주당 원내대표는 8월 3일 국회에서 열린 최고위원회의에서 “부동산값 폭등을 초래한 원인 중 하나는 이명박, 박근혜 정부 9년간 누적된 부동산 부양정책 때문”이라고 주장했다. 김 원내대표는 “부동산 과열을 조기에 안정시키지 못한 민주당 책임이 있다”면서도 “이명박·박근혜 정부의 폐단을 극복하고 정상화하는 과정”이라고 책임을 돌렸다.

앞서 김두관 민주당 의원도 페이스북을 통해 “집값 폭등의 주범은 미래통합당”이라는 주장을 펼쳤다. 그는 “2014년 말 새누리당이 주도해 통과시킨 부동산 3법, 이른바 ‘강남특혜 3법’ 통과로 강남발 집값 폭등은 시작됐다”며 “말이 부동산법이지 강남 부자 돈벼락 안기기였다”고 강조했다. 김 의원은 주호영 국민의힘 원내대표와 박덕흠 전 국민의힘 의원의 부동산 시세 차익이 각각 23억원, 73억원인 것을 지적하며 “자기들이 저지른 집값 폭등 책임을 현 정부에 뒤집어 씌우는 일을 중단하는 것이 기본 예의”라고도 했다.

규제 비웃는 부동산, ‘전 정부 탓’이라는 여권의 변명

▎8월 4일 국회 의원회관에서 열린 부동산 정책 관련 당정협의회에서 김태년 원내대표 (왼쪽 세 번째)가 발언하고 있다. / 사진:오종택 기자

김현미 국토교통부 장관도 집값이 오른 데 대해 “저희가 정권을 물려받았을 때가 전 정부에서 모든 부동산 관련 규제들이 다 풀어진 상태에서 받았기 때문에 자금이 부동산에 다 몰리는 시점이었다”고 했다. 김 장관은 이명박 정부에서 부동산 가격이 안정세였던 이유에 대해서는 “노무현 정부 때 만든 규제 때문”이라며 “종합부동산세 외에 바뀌지 않고 규제가 지속됐던 게 시장에 주는 역할이 굉장히 컸다고 생각한다”고 덧붙였다. 이런 논리라면 어떤 정권이 들어서더라도 정책 실패의 책임은 전 정권 탓일 수밖에 없다.

물론 이러한 책임 회피성 발언에 대해 범여권에서도 비판 목소리가 나온다. 주진형 열린민주당 최고위원은 8월 3일 KBS 라디오 ‘김경래의 최강시사’ 인터뷰에서 “2014년 말에 나온 법이 폭등 주범이라고 할 근거가 뭐가 있나”라며 “그게 문제가 됐으면 지난 3년간 국회에서 고치려고 노력을 해야 했는데, 왜 지금 와서 갑자기 그 이야기를 꺼내나”라고 지적했다.

부동산 가격 폭등의 원인은 정말 전 정부 탓일까? 사실인지 아닌지는 데이터로 가늠해볼 수 있다. 먼저, 전국 아파트 매매 평균가격 변화를 살펴보자. 데이터는 한국감정원에서 공표한 ‘공동주택실거래가격지수’로 추출할 수 있다.

전국 아파트 매매 평균가격이 가장 안정적이었던 때는 이명박 정부 시절이다. 정권 초인 2009년 6월 전국 아파트 매매 평균가격은 ㎡당 312만원이었고, 정권 중반인 2011년 1월에는 ㎡당 287만원으로 하락했다. 정권 말기인 2012년 10월에는 ㎡당 278만원으로 더 낮아졌다. 박근혜 정부 때는 이명박 정부 때보다 상승세를 보였지만, 전반적으로 안정적 기조를 유지했다. 정권 초인 2014년 1월 전국 아파트 매매 평균가격은 ㎡당 317만원이었고, 정권 중반인 2015년 7월에는 ㎡당 353만원으로 상승했다. 정권 말기인 2016년 6월에는 ㎡당 399만원으로 더 올랐다.

이명박·박근혜 정부와 다르게 문재인 정부 들어 전국 아파트 매매 평균가격이 크게 출렁이고 있다. 문재인 정부가 본격적으로 정책을 펼치기 시작한 2018년 1월 전국 아파트 매매 평균가격은 ㎡당 483만원으로 크게 상승했고, 직후 급락했다가 2018년 8월에 ㎡당 528만원으로 더 큰 폭으로 치솟았다. 이후 큰 폭으로 출렁이다가 2020년 6월에 ㎡당 532만원을 기록했다.

이명박·박근혜 정부 때 안정적이었던 아파트 가격이 왜 유독 문재인 정부 들어 큰 폭으로 요동친 걸까. 여기에는 부동산 규제 정책이 발표된 시기와 관계가 있다. 부동산 규제 정책을 시행한 직후 아파트 가격이 급락했다가 풍선효과가 나타나면서 오히려 발표 전보다 더 오르는 현상이 여러 차례 반복된 것을 확인할 수 있다([표1] 전국 아파트 매매 평균가격 추이).

풍선효과는 대체로 부동산이 밀집한 수도권에서 지방으로 이전된다. 수도권과 지방으로 나눠 살펴보면 풍선효과의 양상을 확인할 수 있다.

먼저, 수도권 아파트 매매 평균가격부터 살펴보면 다음과 같다. 박근혜 정부 때는 상승세를 보였지만, 진폭이 크지 않아 안정적이었다. 정권 초인 2013년 12월 수도권 아파트 매매 평균가격은 ㎡당 411만원이었고, 정권 중반인 2015년 2월에는 ㎡당 424만원으로 상승했다. 정권 말기인 2016년 6월에는 ㎡당 493만원으로 더 올랐다.

규제 일변도 정책이 가격 변동성만 키워

박근혜 정부와 다르게 문재인 정부 들어 수도권 아파트 매매 평균가격은 등락폭이 커졌다. 문재인 정부가 본격적으로 정책을 펼치기 시작한 2018년 1월 수도권 아파트 매매 평균 가격은 ㎡당 633만원으로 상승했고, 이후 등락을 거듭하다가 2019년 7월에 ㎡당 698만원으로 치솟았다. 이후 큰 폭으로 하락했다가 2020년 6월에 ㎡당 679만원으로 다시 상승했다.

비수도권 아파트의 경우 박근혜 정부부터 문재인 정부까지 큰 변화 없이 안정적이다가 2019년 11월과 2020년 6월에 ㎡당 각각 334만원, 344만원으로 상승했다. 전국 아파트 매매 평균가격의 변동은 수도권 아파트 매매 평균가격 변동에서 기인한 것임을 알 수 있다([표2] 수도권 및 지방 아파트 매매 평균가격 추이).

아파트 이외 연립다세대 주택 가격의 흐름도 아파트와 크게 다르지 않다. 수도권 연립다세대 매매 평균가격의 경우 박근혜 정부 때는 완만하게 상승하며 안정적 기조를 유지했다. 정권 초인 2013년 12월 수도권 연립다세대 매매 평균가격은 ㎡당 298만원이었고, 정권 중반인 2015년 7월에는 ㎡당 310만원으로 상승했다. 정권 말기인 2016년 7월에는 ㎡당 341만원으로 올랐다.

반면 문재인 정부 출범 이후에는 안정적인 기조가 깨졌다. 2018년 8월 수도권 연립다세대 매매 평균가격은 ㎡당 437만원으로 상승했고, 이후 급락하다가 2019년 11월에 ㎡당 464만원으로 급반등했다. 이후 큰 폭으로 재차 하락하더니 2020년 6월에는 ㎡당 471만원으로 최고가를 새로 썼다.

지방 연립다세대 주택 가격도 수도권과 마찬가지로 박근혜 정부에선 변동폭이 거의 없는 완만한 상승세가 지속됐지만, 문재인 정부에선 2018년 12월, 2019년 11월, 2020년 6월에 ㎡당 각각 252만원, 251만원, 267만원으로 등락을 반복했다. 이런 현상은 문재인 정부의 부동산 규제 정책 발표 외에 다른 요인을 찾을 수 없다.

이처럼 데이터로 부동산 가격 흐름의 추이를 살펴보면 현 정부 들어 부동산 가격의 변동성이 커진 원인을 전 정부 탓이라고 말하는 건 논리가 빈약하다. 예상할 수 있는 범위 안에서 가격을 안정적으로 통제하는 것도 부동산 정책의 중요한 목표 중 하나다. 이명박·박근혜 정부에서 안정적으로 유지돼오던 부동산 가격이 현 정부 들어 통제를 벗어나는 현상이 반복됐다. 이는 현 정부 정책에 대한 반작용이거나 부작용으로 해석하는 게 논리적으로도 타당하다.

전 정부 탓으로 돌려야 할 정도로 부동산 가격이 폭등하자 정부가 내놓는 처방은 점점 강도가 높아지고 있다. 7·10 대책, 임대차 3법, 8·4 대책은 규제 정책의 결정판이다. 7·10 대책은 다주택자에 대한 보유세·양도세·취득세를 인상하고, 서민과 실수요자 부담 경감을 위한 주택 공급 물량을 확대하면서 수혜자에 적용되는 요건을 완화하는 내용을 골자로 하고 있다. 임대차 3법은 세입자에게 계약갱신요구권을 1회 보장해 현행 2년에서 4년으로 계약 연장을 보장받도록 하고, 임대료 상승폭을 직전 계약 임대료의 5% 내로하며, 주택 임대차 계약 시 임대차 계약 당사자가 30일 이내에 주택 소재지 관청에 임대차 보증금 등 임대차 계약 정보를 신고하도록 하는 것이다. 8·4 대책은 공공 재건축 제도를 도입하고, 서울 노원구 태릉골프장과 강남구 서울의료원 부지 등 신규부지 발굴 및 확장 등을 통해 수도권에 주택 총 13만2000가구를 추가 공급하는 것이다.

정부는 이러한 대책으로 부동산 가격이 안정화되고 있고, 앞으로 더욱 좋아질 거라는 낙관론을 펼친다. 문 대통령은 8월 10일 수석·보좌관회의에서 “주택·주거 정책의 종합판”이라고 했다. 문 대통령은 이어 “과열 현상을 빚던 주택 시장이 안정화되고, 집값 상승세가 진정되는 양상을 보이고 있다”며 “앞으로 대책의 효과가 본격화하면, 이런 추세가 더욱 가속화되리라 기대한다”고 말했다.

대통령의 기대 어린 평가를 액면 그대로 믿을 수 있을까. 7·10 대책, 임대차 3법, 8·4 대책 발표 후 부동산 가격이 안정되고 있는지를 한국감정원이 공표한 ‘전국주택가격동향조사’에서 추출한 아파트 매매 가격지수를 이용해 살펴보자. 가격지수는 2017년 11월의 가격을 기준(100)으로 삼아 변화하는 다른 시기의 수치를 말한다.

“가격 진정” 대통령의 인식 맞을까

7·10 대책, 임대차 3법, 8·4 대책이 발표되기 전인 2020년 5월 전국 아파트 매매 가격지수는 100.9였다. 세 가지 대책이 연이어 발표된 후인 9월의 가격지수는 103.6으로 더 올랐다. 상승세가 진정된다던 문 대통령의 말과 상반되는 결과다([표3] 전국 아파트 매매 가격지수 변화).

전월세, 준전월세 가격을 뜻하는 아파트 임대 가격지수는 어떨까. 월세는 보증금이 월세의 12배 이하인 경우이고, 준월세는 보증금이 월세의 12~240배인 경우이며, 준전세는 보증금이 월세의 240배를 초과한 경우다. 먼저, 전국 아파트 전세 가격지수를 살펴보면, 다음과 같다. 7·10 대책, 임대차 3법, 8·4 대책이 발표되기 전인 2020년 5월 전국 아파트 전세 가격지수는 96.7이었다. 세 대책이 발표된 후인 2020년 9월에는 99.1로 상승했다. 아파트 매매 가격과 마찬가지로 세 대책이 발표된 후 전셋값도 올랐음을 알 수 있다([표4] 전국 아파트 전세 가격지수).

다만 아파트 월세지수는 다소 하락했다. 7·10 대책, 임대차 3법, 8·4 대책이 발표되기 전 2020년 5월 전국 아파트 월세지수는 97.86이었다. 세 대책이 발표된 후인 2020년 9월에는 97.83으로 하락했다. 하지만 매매나 전세 가격지수 상승폭에 비해 월세 하락폭은 미미한 수준이다.

전국 아파트 준월세 가격지수도 올랐다. 7·10 대책, 임대차 3법, 8·4 대책이 발표되기 전 2020년 5월 전국 아파트 준월세지수는 97.62였다. 세 대책이 발표된 후인 2020년 9월에는 97.89로 상승했다. 전국 아파트 월세 가격과 다르게 세 대책이 발표된 후 전국 아파트 준월세 가격은 상승하고 있다.

문재인 정부 들어 중국인 토지 보유량 급증

▎문재인 대통령은 8월 10일 청와대 수석·보좌관회의에서 “부동산 가격 상승세가 진정되고 있다”고 말했다. / 사진:청와대사진기자단

준전세 역시 상승세다. 7·10 대책, 임대차 3법, 8·4 대책이 발표되기 전 2020년 5월 전국 아파트 준전세 가격지수는 97.0이었다. 세 대책이 발표된 후인 2020년 9월에는 98.4로 상승했다. 전국 아파트 준월세 가격과 마찬가지로 세 대책이 발표된 후 전국 아파트 준전세 가격은 오름세를 나타냈다. 월세 가격과 다르게 준월세와 준전세 가격이 오르는 이유는 임대차 3법에 의해 전세 공급이 줄어들자 전세 형태와 유사한 준월세와 준전세 수요가 늘기 때문으로 분석된다.

앞에서 살펴본 데이터는 문 대통령의 인식이 현실과 괴리되어 있음을 방증한다. 강력한 부동산 대책들이 오히려 부동산 가격 상승의 요인으로 작용한다는 점은 부인할 수 없는 사실이다.

현 정부 들어 부동산 가격 폭등 외에도 특이한 현상이 부동산 시장에서 나타나고 있다. 박근혜 정부에 비해 외국인 토지 보유가 이 정부 들어 크게 늘어나고 있는 것이다. 국토교통부가 공표한 ‘외국인토지현황’에 따르면, 박근혜 정부 시절인 2016년 후반기에 수도권에서 외국인이 보유한 토지는 4438만4978㎡였다. 그러나 2019년 후반기 수도권에서 외국인이 보유한 토지는 5046만5177㎡로 3년 만에 약 12% 증가했다.

지방에서도 수도권과 마찬가지로 외국인 보유 토지가 늘었다. 2016년 후반기에 지방의 외국인 보유 토지는 1억8917만4367㎡였다. 그러나 문재인 정부 시절인 2019년 후반기에 지방의 외국인 보유 토지는 1억9820만1076㎡로 증가했다.

현 정부 들어 외국인이 보유한 토지가 수도권뿐만 아니라 지방에서도 크게 증가한 원인을 찾기 위해 외국인을 중국인과 일본인으로 구분해 분석했다. 박근혜 정부 시절인 2016년 후반기에 중국인이 보유한 토지는 1609만4213㎡였다. 그러나 2019년 후반기에 중국인 보유 토지는 1930만2784㎡로 약 17% 가까이 증가했다. 반면, 일본인의 경우 두 정부에서 보유 면적의 변화가 거의 없었다. 2016년 후반기에 일본인이 보유한 토지는 1869만7420㎡였다. 2019년 후반기에는 1858만1433㎡로 대동소이하다.

여기서 주목할 점은 박근혜 정부 시절에는 일본인이 보유한 토지가 중국인이 보유한 토지보다 더 많았으나, 문재인 정부 들어 중국인이 일본인을 추월했다. 이 같은 변화의 바탕에는 현 정부의 ‘친중 정책’이 있다. 중국에 호의적인 정책에 따라 중국인의 한국 부동산 투자가 활발해진 것으로 유추할 수 있다([표5] 중국인 및 일본인 토지 보유 현황).

현 정부에서 나타나는 특이한 현상은 또 있다. 아파트 증여의 증가다. 한국감정원에서 공표한 ‘부동산거래현황’에 따르면, 박근혜 정부 시절인 2014년 12월 증여용 아파트 거래는 3005건이었다. 그러나 문재인 정부 들어 그 수치가 크게 증가했다. 2018년 3월 증여용 아파트 거래는 6419건으로 박근혜 정부에 비해 2.1배 증가했다. 2020년 7월에는 1만4153건으로 급증해 박근혜 정부에 비해 4.7배 증가했다.

아파트 증여 늘어 ‘부의 대물림’ 심화

문재인 정부 들어 아파트 증여가 급증하고 있는 이유는 다주택자 규제가 강화됐기 때문이다. 정부 규제는 보유세를 올려 다주택자가 집을 팔도록 유인하면, 주택 공급이 증가할 것이란 전제가 깔렸다. 그러나 연이은 부동산 규제 정책에도 불구하고 아파트 가격이 계속 오르고, 앞으로도 가격이 더 상승할 것으로 예상되자 제삼자에게 팔기보다 자신의 직계에 증여함으로써 자산을 지키려는 심리가 퍼진 것으로 풀이된다. 이 같은 현상은 역설적으로 정부가 그토록 막으려 했던 ‘부의 대물림’을 오히려 촉진한 셈이 됐다([표6] 증여용 아파트 거래 현황).

문재인 정부는 부동산 가격을 안정시키기 위해 다양한 부동산 규제 정책을 펼쳤다. 그러나 노무현 정부 때 가격 통제 위주의 규제가 오히려 부동산 가격을 올렸던 경험에 비춰 시장이 정부의 기대와 반대로 갈 것이란 예상은 일찍부터 줄곧 제기돼왔다. 그런데도 문재인 정부는 오히려 노무현 정부 때보다 더 강력하고 다양한 규제 일변도의 정책으로 시장을 옥좼다. 그 결과는 부동산 가격 널뛰기로 이어졌다.

4년 차에 이르러서도 결국 가격 통제에 실패하자 이젠 부동산 가격 폭등의 책임을 전 정부 탓으로 돌리고 있다. 그러나 데이터로 확인했듯이 현 정부의 부동산 가격 폭등과 불안정은 현 정부의 정책 부작용 외에 다른 요인을 찾을 수 없다는 게 명백해졌다.

이 같은 기조를 계속 유지하면, 부동산 시장이 안정될까? 그동안 나타난 결과들을 무시한 채 이제부터 나아질 거라는 기대는 비합리적 희망사항일 뿐이다. 지금까지의 규제 정책이 정부의 기대를 빗나갔듯이 앞으로 어떤 부메랑이 돌아올지 감히 예단하기조차 어렵다. 비이성적 상황에 빠진 부동산 시장을 안정화할 최선의 방법은 정책 당국이 합리적 이성을 되찾는 것뿐이다.

- 라정주 (재)파이터치연구원장(경제학 박사)