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[신년특집] 선진국으로 가는 마지막 조건: 사회 

사회갈등 넘어서야 ‘의식 선진국’의 길 열린다 

구조화된 불평등·불공정 교정할 수 있는 정책적 개입 필요
다양한 형태 공론화 진행하며 건강한 공론장도 활성화해야


▎2019년 광화문 집회(왼쪽 사진)와 서초동 집회는 한국 사회의 갈등을 단적으로 보여주는 장면이었다. 광화문에서는 문재인 대통령 규탄 집회가, 서초동에서는 조국 전 법무부 장관 수호 집회가 열렸다.
대한민국은 갈등 공화국이다. 보수·진보, 동서로 갈라진 정치는 물론이고 경제도 빈자와 부자, 원청(대기업)과 하청(중소기업), 갑과 을, 수도권과 비수도권으로 대립한다. 여기에 세대·젠더·이민자 갈등과 남북 갈등이 덧대지면 미래의 통일 한국은 가히 갈등의 지뢰밭이 될 것이다.

한국의 갈등은 세 축으로 전개된다. 첫째, 급속한 산업화다. 서구 선진국이 300여 년에 걸쳐 이뤘던 산업화를 50년도 안 되는 기간에 이루면서 맞닥뜨린 ‘오만 가지’ 사회 문제가 다양한 형태의 갈등으로 구조화되고 있다. 급속한 산업화 과정에서 거대자본 중심으로 재편된 국부는 1997년 외환위기를 맞아 똬리를 튼 신자유주의와 함께 경제·사회적 양극화로 귀결해 심각한 계층갈등과 이념갈등을 야기하고 있다. ‘이생망(이번 생은 망했다)’의 ‘n포 세대’를 자처하는 한국의 밀레니얼-Z세대가 대한민국을 지칭하는 ‘헬 조선’은 이렇게 구조화된 사회갈등의 온건한 은유일 뿐이다.

민주화도 갈등의 한 축이다. 영국 시사주간지 [이코노미스트]는 2020년 한국의 민주주의 지수를 세계 23위로 올려놓으며 아베의 일본이나(24위) 트럼프의 미국보다(25위) 더 선진적인 민주주의 국가로 분류했다. 그러나 이 놀라운 성취는 저절로 주어진 경제 성장의 부산물이 아니라 오랜 인내와 정치 투쟁을 통해 획득한 전리품이다. 1970년대와 80년대를 지나며 경험한 군사독재는 한국의 경제 성장을 견인한, 강력한 발전국가의 정치적 자산이기도 했지만 반공 이데올로기와 결합한 성장제일주의는 국가-시장-시민사회로 구성되는 근대국가의 균형 잡힌 성장을 왜곡했다.

그래서 산업화만큼이나 갑작스러웠던 80년대의 민주화와 함께 90년대부터 이뤄진 보수·진보 사이의 수평적 권력 이동은 그동안 억눌렸던 사회적 욕구와 참여의 폭발로 이어졌다. 또 대의민주주의에 대한 불신은 시민 행동주의(Civic Activism)와 하위정치 영역(Sub-Politics Arena)의 확장으로 귀결하며 민·관(民官)이 대립하는 공공 갈등은 물론 중앙과 지방, 지방과 지방이 대립하는 지역 간 갈등과 정부 간 갈등을 야기해 갈등공화국의 신화를 만드는 데 일조한다.

지역·젠더·세대·소수자·이민자 등 사회 전 분야로 확산

한국 사회의 갈등을 증폭시키는 세 번째 축은 근대성과 탈근대성의 중첩에서 파생되는 문화적 긴장과 마찰이다. K드라마·K필름·K팝을 넘어 K방역까지, 한국의 대중문화는 물론 국정관리 방법마저 한류라는 이름으로 전 세계에 뻗어나가고 있다. 한국적 특수성과 아시아적 보편성의 결합을 통해 획득한 세계성이 한류라고 정의한다면, 한국은 그 어느나라보다도 빠르게 세계화의 도도한 물결에 올라타 탈근대로 진격하는 나라다.

유교와 불교에 뿌리내린 천 년의 가치관은 물론 분단 현실에 기인하는 레드 콤플렉스도, 추격형 발전국가의 후진국 콤플렉스도 벗어 던지고 탈근대와 세계화의 문명사적 전환을 주도하는 나라가 한국이라는 것이다. 지역·젠더·세대·소수자·이민자 갈등 등 사실상 우리 사회의 모든 분야로 갈등의 전선이 빠르게 확산하는 것은 탈근대의 문화적 사조와 결합한 개인화·지방화·탈중심화가 기존의 문화적 지층 위에 중첩적으로 진행되고 있기 때문이다. 봉건사회에 태어나 농업사회를 거쳐, 산업사회에 복무하다 정보화 사회에서 표류하는 광복세대와 전쟁세대, 1940~50년대생의 삶은 ‘헬조선’을 사는 밀레니얼-Z세대의 그것보다 더 숨가쁘고 현기증 나는 일상이다.


이처럼 역사적으로 구조화되고 시대적으로 조건 지어진 한국 사회의 갈등을 해결하기 위해서는 한국 사회의 가치 체계와 발전 패러다임을 근본적으로 바꿔야 한다. 하지만 첫 단추를 끼우는 건 쉽지 않다. 여기에서 한국 사회의 갈등을 사적 갈등과 공적 갈등, 두 가지로 유형화하고 유형에 따른 해법을 논구(論究)해보면 의외로 쉽게 결론에 다다를 수 있다([그림 1] 참조).

사적 갈등이란 개인의 내밀한 욕망과 욕망이 부딪히며 산출하는 내적 갈등부터 개인과 개인의 관계에서 파생하는 개인 간 갈등을 일컫는다. 사적 갈등은 본래 개인의 일신 구속적인 갈등이기에 국가가 개입하지 않는 것이 원칙이다.

하지만 내적 갈등이든 개인 간 갈등이든 사적 갈등이 증폭돼 집단 간 갈등으로 이행하며 그 파장과 심도가 국가 공동체의 규범과 존립에 위해를 가할 정도가 되면 공권력의 개입이 불가피해진다. 즉, 사적 갈등도 언제든지 공적 갈등으로 전환될 수 있는데 특히 민·민 갈등의 경지에 다다른 집단 간 갈등이 사회갈등으로 증폭될 수 있다. 이념·계층·지역·세대·젠더·소수자·이민자 갈등 등 우리가 생각할 수 있는 모든 유형의 집단 간 갈등이 그렇다.

공적 갈등이란 공권력의 개입이 불가피해진 사적 갈등과 공공영역에서 발생하는 갈등, 두 가지를 일컫는다. 전자는 사회갈등, 후자는 공공갈등이다. 공공갈등이란 공공정책이나 국책사업처럼 다수 대중에게 광범위하게 영향을 미치는 공적 이슈를 둘러싸고 정책과 사업 주체인 국가와 직·간접 이해관계자 집단 사이에 발생하는 갈등을 의미한다. 따라서 공공갈등은 종종 민·관 갈등의 형태로 드러나고 중앙과 지방, 지방과 지방 등 정부 간 갈등의 형태로 드러나기도 한다.


현대 민주주의 사회에서 제대로 관리된 갈등은 국가 발전의 에너지가 될 수 있으나, 관리되지 못한 갈등은 개인을 넘어 우리 사회의 질서와 협력적 관계를 파괴하며 전체 시스템의 붕괴를 초래할 수 있다는 점에서 결코 가볍게 생각하면 안 되는, 명백하고 현존하는 위험이다. 따라서 갈등을 예방하는 게 최선이지만, 그러지 못했다면 되도록 빨리 해소하는 것이 차선이다. 국가 공동체의 미래는 이 두 가지, 사회갈등과 공공갈등을 어떻게 예방하고 해결하는가에 달려 있다.

사회갈등은 지금 시점에서 볼 때 당사자 간의 이해 충돌로 보이지만 사회 구조와 그 역사적 구성 과정에서 생긴 갈등이다. 앞서 언급한 한국사회갈등해소센터가 조사한 집단 간 갈등의 심각성 정도를 보면 한국의 사회갈등 현황이 극명하게 드러난다([그림 2] 참조).

이에 따르면 한국인들은 진보 세력과 보수 세력(88.4%) ] 못 사는 사람과 잘사는 사람(82.5%) ] 경영자와 노동자(79.3%) ] 정규직 근로자와 비정규직 근로자(77.5%) ] 노인 세대와 젊은 세대(65.7%) ] 수도권과 지방(57.5%) 등의 순으로 갈등이 심각하다고 인식한다.

잘 관리되면 국가 발전 에너지 될 수도

특히 경영자와 노동자 간의 갈등이 심각하다는 응답은 5년 연속 상승세를 보이다 2019년 조사 결과 중폭(-6.4%p) 하락했다. 노사 갈등 즉, 부의 배분을 둘러싼 경제적 요인이 한국 사회갈등의 주원인임을 알 수 있다. 2017년 대비 대폭(+8.9%p) 상승했다가 2019년에는 소폭(-4.5%p) 하락한 젠더 갈등의 경우도 예외는 아니다. 2017년 40.6%에 불과했던 젠더 갈등에 대한 인식이 2018년에는 49.5%로 상승하며 한국사회갈등의 새로운 요인으로 등장했는데, 그 이면에는 여전히 군 가산점 제도와 여성의 노동시장 진출에 따른 남성의 일자리 감소가 주요 원인으로 부상한다.

보수와 진보, 빈자와 부자, 정규직과 비정규직은 물론 세대 갈등과 젠더 갈등 역시 본질에 있어서는 일자리와 부의 배분을 둘러싼 갈등이어서 한국사회갈등의 주원인이 무엇인지 쉽게 진단할 수 있다. 1970~80년대의 고도 성장기에 싹텄다가 1997년 IMF 위기를 맞아 고착된 부의 불평등 배분 구조가 원인이다.

따라서 사회갈등의 근원적인 해결을 위해서는 이미 구조화된 다양한 형태의 불평등과 불공정 관행을 교정할 수 있는, 체계적인 정책적 개입이 불가결하다. 이는 사회통합을 최상위 정책 목표로 설정하고 각 부처의 부문별 정책을 아우르는 국무조정실과 청와대의 정책 조정 기능을 강화하면 얼마든지 가능하다.

다만 그것이 기존의 노동·복지·교육·부동산 정책이나 여성·가족 정책 등, 사회정책 일반의 변화만을 추구한다면 그를 둘러싼 더 큰 정치적 갈등이 촉발될 수 있음에 유의해야 한다. 최저임금 인상, 노동시간 단축, 비정규직의 정규직화, 주택 공개념 등, 사회갈등 해소를 위해 문재인정부가 도입한 개혁 프로그램이 ‘시장의 반란’에 직면한 것은 우연이 아니다.

통합 지향하는 정치적 리더십 절실


▎추미애 법무부 장관과 윤석열 검찰총장의 갈등과 관련해 문재인 대통령의 입장 표명을 요구하며 청와대로 향하는 국민의힘 의원들. / 사진:뉴시스
어느 정부든 사회갈등 예방과 해소, 그리고 그를 통한 사회 통합 증진을 원한다면 그 목표에 도달하는 절차와 과정부터 개혁하는 더 근원적인 접근이 필요하다. 그리고 그것을 위해서는 통합을 지향하는 정치적 리더십이 절실하다. 20세기 후반에 서유럽 국가들이 이뤄낸 사회협약이 그것이다.

네덜란드(바세나협약 1982)와 아일랜드(사회연대협약 1987) 등 사회협약을 통해 강소국으로 성장한 이 나라들의 공통점은 한국처럼 사회적 대화의 경험이 일천하고, 협약 주체의 조직화 정도와 대표성 등이 취약함에도 불구하고 협력적 리더십으로 사회적 대화의 도덕적 권위를 수립하고 사회적 대화를 성공시켰다는 점이다.

사회적 대화는 큰 틀에서 사회협약 정치다. 특정 사회의 주요 이해 당사자들이 해당 사회가 직면한 문제를 해결하기 위해 협상과 교환의 협력을 바탕으로 사회협약을 제도화하는 조합주의 거버넌스(corporate governance)에 기초한다. 미래 한국이 ‘사회적 지속가능성’을 가지려면 기존의 약탈적 성장 패러다임을 포용적 성장 패러다임으로 전환하고 ‘더불어 사는 사회’에 대한 공화주의의 비전을 공유해야 한다.

그러나 이때 얻게 되는 공통의 이익이 무엇인지를 노·사·정이 공감하지 못하고 또, 그렇게 공유되는 이익이 일시적인 것이 아니라 사회적 대화를 통해 지속 가능하다는 인식을 공유하지 못하면 사회적 대화를 통한 사회갈등 해결은 난망하다.

한국의 공공갈등은 전방위적이다. 님비(NIMBY) 갈등이든 핌피(PIMFY) 갈등이든, 또는 정책 갈등이든 거의 모든 영역에서 민·관의 대립이 빈발하고 있다. 그러나 이상할 것도, 놀라울 것도 없다. 공적 갈등에서 공공갈등이 차지하는 비중이 점차 증가하는 것은 모든 나라에서 찾아볼 수 있는 공통된 현상이다. 근대에서 현대로 이행하며 강화된 생체권력(biopower)이 개인의 몸이라는 미시적인 사회조직 깊이 침투함에 따라 이 과정에서 발생하는 갈등도 증가하는 것이 당연하다.

다만, 현대 한국의 공공갈등은 과거 개발 독재 시대에 그랬던 것처럼 정부의 일방적인 의사결정 때문도 아니고, 서구 복지국가의 경우처럼 국가의 개입범위가 무한정 확장되기 때문도 아니다. 한국의 공공갈등은 오랫동안 공식적인 의사 결정 과정에서 소외된 채 공공서비스의 ‘소비자-고객’으로 남겨졌던 일반 시민이 의사결정의 주체로 개입하고자 할 때 발생하는 경우가 대부분이다. 산업화와 민주화의 시기를 거쳐 지방화 시대에 진입한 우리 국민은 정당과 의회를 경유하는 전통적인 대의민주주의시스템보다 직접 참여를 통해 자신의 권리를 구제하는 것에 더 익숙해졌다.

2016년 겨울의 광화문 광장을 기억하자. 미래의 공공갈등을 예방하고 해결할 수 있는 즉각적인 해법은 자명하다. 민·관 파트너십에 기초하는 협력적 거버넌스(Collaborative Governance)의 제도화와 우리 정부의 정책 조정 기능, 그리고 갈등 조정 기능의 강화가 답이다.

그를 위한 첫 번째 대안은 다양한 형태의 공론화를 진행하며 건강한 공론장을 활성화함으로써 국가 공동체 구성원들의 공적 이성(Public Reason)이 크고 작은 정책결정 과정에 참여할 기회를 제공하는 것이다. 독일의 계획확정절차와 공공협의제도, 프랑스의 공공토론, 영국의 시민협의제도, 네덜란드의 국민참여 절차, 남아공의 몽플레 시나리오, 미국의 21세기 타운 홀 미팅, 스웨덴의 알메달렌 정치주간 등 그 예는 부지기수다.

갈등 관리는 국가의 시원적 기능


▎2020년 3월 11일 전남대병원에서 ‘달빛동맹 병상나눔’으로 광주에서 치료를 받던 가족 4명이 완치돼 대구 자택으로 돌아가고 있다. / 사진:연합뉴스
한국에서 공론화는 중앙정부보다 지자체 차원에서 더 활발하게 도입되고 있는데, 행정절차법 등의 개정을 통해 이를 우리 행정 시스템 내에 안착시킬 필요가 있다. 공론화는 참여의 공간을 확장하는 한편, 이를 학습과 토론이라는 숙의 과정과 결합해 참여를 협력으로 전환함으로써 대중 참여가 ‘뗏법’과 ‘길거리 정치’로 귀결되지 않도록 하는 장치다. 시민들의 직접 참여는 바람직한 정치적 이상이지만 참여가 반드시 협력으로 귀결되는 것도 아니고, 참여가 많아질수록 이해관계가 복잡해지며 다양한 욕구가 상충해 오히려 갈등이 증폭될 수 있기 때문이다.

두 번째 대안은 행정시스템 내에 다양한 갈등관리 장치를 구축해 공무원 스스로 갈등 관리에 임할 수 있는 적극 행정 기제를 마련해주는 것이다. 미국의 대체적 분쟁해결제도(ADR)가 단적인 예다. 행정분쟁해결법·협상에 의한 규칙 제정법·대안적 분쟁해결법 등을 기반으로 창설된 분쟁해결실(법무부), 갈등예방 및 해결센터(농림부, 환경보호청), 지역사회 갈등해결센터(주 정부) 등은 소송 대신 제3자에 의한 조정(mediation)과 중재(arbitration)의 길을 열어 정책 과정에서 발생할 수 있는 이해관계자 간의 갈등을 예방하는 데 도움을 주고 있다. 일본 역시 ADR법을 제정하고 국지방계쟁처리위원회(國地方係爭處理委員會) 등의 갈등관리 전담기구를 통해 공공갈등을 해결하고 있다. 독일, 프랑스, 덴마크 등 서유럽 국가들도 예외는 아니다.

우리도 행정절차법과 지방자치법 등을 통해 선제적 갈등예방 기제와 정부 간 분쟁조정 제도를 규정하고 있지만 형식적으로 운영되는 것이 문제다. 이를 극복하기 위해서는 현재 국회에 계류 중인 ‘갈등관리기본법(가칭)’을 조속히 통과시켜야 한다. 기존 분쟁조정제도가 민법상 화해에 준하는 효력을 갖는 중재에 치우쳐 국민의 재판받을 권리를 제약한다면 갈등관리기본법은 당사자 합의의 자율성을 우선하는 협상·조정 기능을 강화함으로써 적용 범위와 수용성을 높이는 게 장점이다.

국가 옴부즈만 기능을 담당하는 국민권익위원회의 고충 처리 기능도 대폭 강화하고, 집단민원 조정 기능도 허용해야 한다. 3개 정부 간 분쟁조정위원회는 물론 환경분쟁조정위원회 등, 30개가 넘는 개별법에 산재한 행정형 ADR 기구들도 통합·정리해 실효성을 높일 필요가 있다. 그리고 근본적으로는 각 부처와 국무조정실의 정책조정 기능을 획기적으로 개선해 상시적인 갈등관리가 이뤄지도록 힘써야 한다. 현대 행정은 그 정당성의 원천이 합법성을 넘어 사회적 수용성에 있기 때문이다.

갈등 관리는 단순히 국가 사무에 또 하나의 행정절차를 덧붙이는 일이 아니다. 그것은 지방과 중앙 모두에서 기본원칙으로 자리 잡은 효율성 중심의 행정 패러다임을 민주성이 장착된 효과성의 패러다임으로 전환하는 일이다. 데이비드이스턴(미국 정치학자)의 표현대로 정치의 기능이 사회적 희소자원의 권위적 배분에 있다고 한다면, 그 ‘권위적’ 배분 과정에서 발생하는 갈등을 예방하고, 조정하고, 해소하는 것은 모든 국가의 기본적인 책무다.

- 은재호 한국행정연구원 선임연구위원 eun@kipa.re.kr

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202102호 (2021.01.17)
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