진보 9명·보수 8명 교육감 균형 맞춰져, 시험 늘어나고 자사고 유지될 듯
보수 지자체장과 진보 교육감 사이 갈등 우려 커져, 직선제 회의론도 대두

▎2022년 6월 13일 교육감 선거 당선자들이 세종시 전국시도교육감협의회 회의실에 모였다. 진보와 보수의 균형이 맞춰지며 전교조 위주의 교육 정책에 제동이 걸릴 전망이다. / 사진:연합뉴스

6·1 지방선거의 최대 접전지는 경남교육감 선거였다. 진보 성향 박종훈 후보는 77만7720표를 얻어 보수 성향 김상권 후보(72만970표)보다 6750표 앞섰다. 두 후보의 득표율 차이는 불과 0.47%p였다. 경남교육감 선거 승리로 진보 성향 교육감은 9명 당선됐다. 보수 성향 교육감은 8명 당선됐다. 얼핏 진보가 우세한 듯 비치지만, 과거 선거를 살펴보면 해석을 달리할 수 있다.

2014년 교육감 선거에서 진보는 13석을 차지하며 4석에 그친 보수를 압도했다. 2018년 선거에는 14:3으로 더 벌어졌다. 종전까지 대구·경북·대전에 한정돼 있었던 보수 성향 교육감들은 2022년 선거를 통해 경기·강원·충북·부산·제주로 영향력을 넓혔다.

보수 교육감의 탈환에 대해 한국교원단체총연합회(이하 교총)은 “10년 독주 진보 교육에 대한 국민의 심판”이라며 “호남권에서조차 전교조 후보가 낙마하고 중도 성향 후보가 당선된 것이 그 반증”이라는 성명을 발표했다. 그러나 교총과 이념적으로 대척점에 위치한 전국교직원노동조합(이하 전교조)은 “지난 12년 진보 교육감이 이뤄온 교육의 변화가 의미 있었다”며 “진영 논리가 난무했지만, ‘전교조 아웃’을 내세운 보수 교육감 후보 10명 중 6명은 고배를 마셨다”며 국민의힘의 압승으로 끝난 자치단체장 선거에 비해 교육감 선거에서는 진보 진영이 선전했음을 강조했다. 문재인 정부 심판론을 통해 보수 진영이 중앙정부와 지방정부를 탈환했지만, 교육 분야에서만큼은 진보가 견고한 진지를 쌓아놓은 셈이다.

실제 선출된 시·도지사와 교육감의 성향이 ‘미스매치’된 곳이 적지 않았다. 서울·인천·세종·충남·울산·경남은 보수 정당인 국민의힘 소속 후보가 시장 혹은 도지사로 당선됐다. 반면 교육감은 진보 성향 후보가 뽑혔다. 반대로 경기도와 제주도 지사는 진보 정당인 민주당 후보가 승리했다. 그러나 교육감은 보수 성향 후보가 유권자의 선택을 받았다. 향후 교육 예산과 사업을 둘러싼 갈등이 벌써 우려되고 있다. 일례로 국민의힘 출신인 오세훈 서울시장과 진보 성향 조희연 서울시 교육감은 서울형 혁신 교육지구 예산 배분을 놓고 대립 중이다. 서울시의회도 국민의힘 우세로 바뀐 상태라 교육감의 정책이 시의회 교육위원회의 견제를 받을 개연성이 커졌다.

막강하나 견제받지 않는 교육감의 권력

▎2022년 3월 조희연(오른쪽 넷째) 서울시 교육감이 〈혁신학교 이야기〉 출판 기념회에 참석했다. 조 교육감의 ‘혁신’은 오세훈 서울시장과 충돌할 것이 자명하다. / 사진:연합뉴스

교육계에서 진보·보수 진영이 양극화된 결정적 사유는 교육감의 권한이 그만큼 막강하기 때문이다. ‘교육 소통령’, ‘제왕적 교육감’ 등의 수식어에서 알 수 있듯 권력에 비해 견제는 거의 받지 않는 사각지대에 놓여 있다. 경기도 교육청의 2022년 예산은 19조1959억원에 달한다. 경기도청 예산이 33조원인 것을 고려하면 그 규모를 짐작할 수 있다. 문화체육관광부 1년 예산인 7조원의 거의 3배에 달한다. 서울시 교육청 예산 10조5886억원은 대구시 1년 예산(10조1444억원)을 능가한다.

또 경기도민 1390만 명을 대표하는 경기지사 산하 공무원 숫자는 4300명이다. 이에 비해 경기교육감 산하 공무원은 무려 12만 명이다. 인원에 비례해 교육감이 행사할 수 있는 인사권의 영역이 광범위하다. ‘지방교육자치에 관한 법률’에 따르면, 교육감에게는 ▷조례안 작성 및 제출 ▷예산안 편성 및 제출 ▷교육규칙 제정에 관한 사항 ▷학교, 교육기관 설치·이전·폐지 ▷소속 공무원 인사관리에 관한 사항 등 17가지 권한이 보장된다. 예를 들면 교육감은 교장 등 일선 학교 교사 임용까지 관여할 수 있다. 장학사, 장학관, 연구사, 연구관 등의 보직을 만들어서 교육청에 불러들이는 것도 가능하다. 과거 전교조 출신 일부 교육감들이 이런 인사를 강행하려다 물의를 빚기도 했다. 문제는 교육감을 견제할 장치가 마땅치 않다는 데 있다. 시의회나 시민단체, 언론 등에서 작정하고 교육감을 감시하는 사례는 흔치 않다. 교육위원이 있었지만 이마저도 2014년 폐지됐다. 유일하게 제주도에 남아 있지만, 이 역시 일몰제에 따라 2026년 폐기될 예정이다. 일각에서는 7월 출범 예정인 국민합의 기구 ‘국가교육위원회’에 기대를 걸고 있지만, 진보·보수 양 진영에서 신뢰를 얻을 수 있을지는 미지수다.

이런 구조에서 교육감이 어떤 정책을 추진하면 교육청은 의식하지 않을 수 없다. 교육청의 지침은 곧 일선 학교의 운영에 영향을 미친다. 이를 얼마나 잘 따르느냐에 따라 학교에 배정하는 예산이 달라질 수 있기 때문이다. 심지어 학교 급식 메뉴, 교사들의 출퇴근 시간에까지 교육감의 입김이 미칠 수 있다.

“진보 교육감 체제에서 학생들이 공부 안 했다”

▎2022년 5월, 교육감 선거를 앞두고 중도보수 성향 후보들이 연대를 선언했다. 그 결과 임태희(연단 앞) 후보는 경기교육감에 당선됐다. / 사진:연합뉴스

이렇다 보니, 교육감 선거를 향한 수요가 끊이지 않는다. 2018년 지방선거 기준으로 따지면, 후보자 1인당 평균 선거 비용에서 교육감 출마자는 11억1000만원을 쓴 것으로 집계됐다. 주목도에서 교육감 선거보다 비교가 안 될 정도로 높은 시·도지사 출마 후보자 7억6200만원보다도 훨씬 많다. 교육감 후보는 정당 지원 없이 출마하기 때문에 스스로 모든 비용을 조달해야 한다.

오직 이긴 자가 무소불위의 권력을 손에 넣기 때문에 교육감 선거는 극한의 선명성 경쟁을 띤다. 진보 성향 교육감들은 학생 인권과 시민 교육을 중시하며 경쟁을 줄이는 교육을 지향한다. 혁신학교를 비롯해 자유학기제 확대, 수능 절대평가 등이 대표적이다. 혁신학교는 획일적인 교육 커리큘럼 대신 토론과 학생활동 중심의 주도적이고 창의적인 학습을 지향하는 자율학교를 일컫는다. 2009년 김상곤 당시 경기교육감이 처음 도입했다. 이후 진보 교육감 당선 지역으로 퍼져 나갔다. 현재 경기도 초·중·고 혁신학교 비율은 57%에 달한다.

반면 보수 성향 교육감들은 경쟁을 통해 학력을 높이는 교육, 학생의 특장점을 끌어내는 수월성 교육에 방점을 찍는다. 폐지를 외치는 진보 진영과 달리 자사고·특목고의 확대 혹은 유지를 지지한다. 실제 보수 교육감 체제인 대구의 중학교 1학년 학생들은 1학년 2학기를 제외하면 대부분 중간고사와 기말고사를 치른다. 시험을 치르지 않고 자유학년제를 시행하는 경기 지역 중학교 1학년생들과 대비된다. 또 경북 지역의 혁신학교(경북미래학교) 비율은 2.18%에 불과하다.

기초학력 진단평가 방식도 교육감의 성향에 따라 천차만별이다. 대구 지역 초3~중3 학생들은 지필고사 형식으로 평가받는다. 하지만 진보 성향이 강했던 경기도는 시험이 아닌 대체 시스템을 추구한다. 영어교육에 있어서도 보수 교육감은 ‘공교육 확대’, 진보 교육감은 ‘점수화 반대’로 결이 다르다. 대학입시에 대해 보수는 ‘정시 확대’, 진보는 ‘수능 절대평가’로 구별된다.

진보 교육감이 선출됐던 지역의 문제는 학력 저하 현상이 뚜렷하다는 데 있다. 가장 최근 발표에 해당하는 2016년 평가 결과를 보면 기초학력 미달 비율이 높은 지역은 서울(6%), 강원(5.1%), 전북(5%) 경기(4.7%) 순이었다. 전부 진보 교육감 지역이었다. 반대로 기초학력 미달 비율이 낮은 지역은 울산(0.9%), 대구(1.2%), 대전(2.1%), 충북(2.2%) 순서였다. 당시 충북을 제외하면 전원 보수 교육감 지역이었다. 이후 2018년 선거에서 울산은 진보 성향 교육감으로 교체됐다가 2022년 다시 보수로 전향했다.

주목할 점은 2017년부터는 이를 평가할 자료조차 없다는 사실이다. 그해 출범한 문재인 정부에서 지역별 평가 결과를 공개하지 않기로 결정했기 때문이다. 지역별 편차는 알 수 없게 됐지만, 전체적인 학력 수준 저하 추세를 파악할 수 있는 자료는 있다. 교육부가 2022년 6월 13일 발표한 ‘2021년 학업성취도평가’가 그것이다. 학업성취도평가는 매년 전국 중3과 고2 학생의 3%를 추출해 국어, 영어, 수학의 학력 수준을 평가하는 테스트다. 이에 따르면 2020년 대비 고2 학생들의 기초학력 미달 비율은 전년 대비 국어(6.8→7.1%), 영어(8.6→9.8%), 수학(13.5→14.2%) 모두 늘어났다. 특히 수학의 경우, 8년 전(4.3%)에 비해 3배 이상 ‘수포자(수학 포기 학생)’가 증가했다. 중학생은 오히려 이 비율이 줄어들었지만, 2017년에 비하면 증가했다. “코로나19 시국에 진보 교육감들이 기초학력을 유지할 보완책을 찾지 못했다”는 지적이 뒤따랐고, “학부모의 불신이 2022년 교육감 선거에서 보수 성향 후보의 약진으로 나타났다”는 게 일선 학교 교사들의 분석이다. 초등학교부터 중학교 졸업까지 석차가 표시되는 시험이 없으니 학생들부터 정확한 학습 성취도를 알 길이 없었다.

그러나 진보 성향 교육감들은 혁신학교, 그린 스마트 미래학교, 학생인권조례 등에 주로 역량을 집중하며 특목고·자사고 폐지에 앞장서는 ‘역주행’을 거듭했다. 존립의 위기에 처한 전국의 특목고·자사고는 연대해 소송을 제기했고, “취소 과정에 절차적 문제가 있다”는 법원의 승소를 대부분 지역에서 받아내고 있다. 또 경기도 하남시 미사고가 2021년 혁신학교로 지정되자, 학부모들의 거센 반발에 직면했다. 특히 진보 교육감 색채가 강한 경기 지역이지만 과천, 안양 등 교육열이 높은 도시일수록 혁신학교에 대한 거부감이 강하다.

학생인권과 교권의 마찰

▎2022년 5월 교총 관계자들이 기초학력 보장 등, 윤석열 정부의 교육 정책 개선을 촉구하는 시위를 벌였다. / 사진:연합뉴스

체벌 금지, 반성문 금지, 교내외 집회 허용, 두발 및 용모의 자유, 소지품 검사 금지, 휴대전화 사용 등을 담고 있는 학생인권조례도 취지와 별개로 교육 현장에서 이념적 갈등을 빚고 있다. 일선 교사들의 비판은 “학생의 권리는 지나치게 비대하고 책임과 의무는 부족하다. 무엇보다 교권 존중이 결여돼 있다”로 압축된다. 서울, 경기, 광주 등 진보 교육감이 연속해서 뽑힌 지역일수록 학생인권조례에 적극적이다. 반면 대구, 경북, 대전 등 보수 교육감 지역은 학생인권조례를 도입하지 않고 있다.

유권자들이 진보 교육감 시대에 문제의식을 갖게 된 또 하나의 원인은 ‘시민교육’이다. 일각에서는 “시민교육을 빙자한 이념교육”이라고 우려한다. 무상급식과 혁신학교를 내세워 2009년 당선된 김상곤 경기교육감은 [더불어 사는 민주시민], [평화 시대를 여는 통일시민], [지구촌과 함께하는 세계시민] 등 시민교육 시리즈를 냈다. 여기에는 소수자 권리, 보편복지, 탈원전, 남북평화, 신자유주의 비판 등의 내용이 담겼다. 2018년 4월 이 시리즈는 경기도 전체 학교 68%에서 활용되는 것으로 알려졌다.

‘전교조 OUT’ 연대가 등장한 배경

교총 등 중도보수 성향 교육계는 진보 교육감의 코어 지지층인 전교조의 편향성에 대해 끊임없이 우려를 제기하고 있다. 표면적으로 교육감은 정치적 중립을 지켜야 하지만 실질적으로는 여느 직책 못지않게 정치적이다. 1989년 창설된 전교조는 1995년 출범한 민노총보다 더 역사가 길다. 이들은 맹목적 반공교육과 색깔론, 국가주의와 집단주의, 촌지와 학생에 대한 체벌 그리고 성차별 등에 반대하는 가치를 내세웠다. 전교조의 숫자는 5만 명으로 추정된다. 14만 명에 달하는 교총보다 숫자는 적지만 응집력은 훨씬 강하다. 전교조 출신 교육감이 대거 배출되는 것만 봐도 알 수 있다.

전교조의 사상적 뿌리는 1980년대 학생운동의 중추인 민족해방(NL) 계열로 알려져 있다. 보수 진영에서는 결국 전교조가 주창하는 자주·민주·통일이 반미·적폐청산·친북으로 흘러갈 위험성을 안고 있다고 본다. 조희연 서울교육감만 하더라도 원래 교육전문가가 아니라 [한국사회 구성체논쟁]을 집필한 성공회대 교수 출신의 대표적 진보 이론가였다. 조 교육감은 참여연대 설립을 조력했고, 박원순 전 서울시장과 친밀한 관계였다.

조 교육감은 ‘진보’와 ‘혁신’이라는 브랜드를 앞세워 서울에서 3선에 성공했지만 ‘내로남불’ 비판을 받았다. 자사고·특목고를 폐지하고 정시 확대를 반대한다면서 정작 자신의 두 아들은 외고에 보냈다. 또 특별채용 의혹으로 고위공직자범죄수사처(공수처) 1호 사건으로 지정되는 불명예를 감수해야 했다. 그런데도 당선됐지만, 관련한 재판은 현재 진행 중이다.

전교조의 지원을 받는 진보 성향 교육감 시대에 피로가 쌓인 유권자의 기류를 감지한 중도우파 진영에서도 2022년 6월 교육감 선거 단일화론이 떠올랐다. 임태희 경기교육감 후보가 중심이 돼 ‘전교조 OUT’ 연대가 등장한 것이다. 보수 후보들이 단일화에 실패한 서울은 패했지만, 경기도에서 임 후보가 당선되는 등 진보 교육감 독과점 시대는 마침표를 찍게 됐다. 전교조 출신 교육감은 울산(노옥희), 세종(최교진), 충남(김지철), 인천(도성훈)만 남았다. 반면 부산(하윤수), 광주(이정선), 충북(윤건영) 등 교육대 교수 출신이 약진했다.

이에 대해 부산지역 한 고등학교의 박수영(가명) 국어교사는 “평등주의 교육 이념에 따른 공교육의 학력 저하에 실망한 표심이 반영된 것”이라며 “코로나19로 인해 비대면 교육이 대대적으로 시행됐지만, 사교육비 부담만 높아졌다”고 말했다.

선거 결과와 무관하게 무효표만 무려 90만3227 표에 달하는 교육감 선거를 이대로 둘 수 없다는 자성론 역시 커지고 있다. 시·도지사 선거 무효표보다 2.6배나 많은 수치다. 일례로 경남교육감 선거는 6750표 차이로 갈렸지만, 무효표는 그 7배인 4만8594표였다.

경기지역 중학교에서 영어를 가르치는 정혜지(가명) 교사는 “주변에서 어느 후보가 보수 성향이고 누가 진보 성향인지 물어 오더라”며 “교육감 선거는 정당명도 없고 기호도 없으니 유권자가 헷갈리는 것 같다”고 말했다. 실제 2018년 지방선거만 해도 ‘교육감 후보자의 이름과 공약을 알고 투표했다’는 비율은 41.3%에 불과했다.

“차라리 교육감 후보를 정당이 공천하자”

교육감 직선제는 2007년 부산시 교육감을 최초로 주민 직접선거로 선출한 것이 시초다. 당시에도 전체 유권자 284만 명 중 15%인 43만 명만 투표에 참여했다. 처음에는 1991년 지방자치제 도입과 함께 교육위원과 학부모 대표가 체육관에서 지역 교육감을 뽑는 간접선거 제도를 채택했다 그러나 선출 과정에서 밀실 합의, 금품 비리 등 폐단이 발생하자 ‘지역주민의 교육주권 행사’라는 명분으로 직선제로 변경됐다. 그러나 2010년 첫 전국적 선거 이래 현실은 항상 ‘깜깜이 선거’였다.

2010년 교육감 선거는 무상급식 이슈가 지배했다. 무상급식(진보) 대 반무상급식(보수) 프레임 속에서 진보 교육감이 약진했다. 2014년 선거는 4월 터진 세월호 사건의 영향을 받았다. 역시 진보가 13석을 차지하며 대승을 거뒀다. 2018년 선거도 문 정부의 남북 화해 무드 속에서 단일화에 성공한 진보 후보들이 14석을 휩쓸었다. 교육감 후보들의 정책과 철학은 희미해졌고, 그 대신 정치 이슈와 단일화 여부가 교육감 선거의 당락을 좌우했다.

2022년 선거도 큰 틀에서는 윤석열 정부의 컨벤션 효과와 민주당 심판, ‘조국 사태’로 불거진 대입 정시 확대 움직임 등이 영향을 끼쳤다. 게다가 여느 때와 달리 보수 후보들의 단일화가 활발하게 이뤄지면서 표의 분산을 막았다. 교육감 선거가 정치공학적으로 움직이자 임태희 경기교육감은 “차라리 정당에서 공천하거나 시·도지사와 교육감의 러닝메이트제를 도입하자”며 대안을 제시했다.

- 김영준 월간중앙 기자 kim.youngjoon1@joongang.co.kr