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[외교특집] 한·미·일 연대로 복귀한 윤석열 정부 외교 1년 손익 평가 

美·中 간 ‘균형 외교’ 재정립한 뒤 경제적 실리 얻는 것이 과제 

워싱턴 선언의 ‘한·미 핵협의 그룹’에 미국 의중 반영해 일본 참여 여지 열어둬
70년 한·미동맹 틀에서 역사·영토 이슈에 휘둘리지 않는 대일관계 관리 필요


▎2023년 4월 한·미동맹 70년을 맞아 미국을 국빈 방문한 윤석열(왼쪽) 대통령은 조 바이든 미국 대통령과 ‘워싱턴 선언’에 합의했다.
이른바 ‘87년 체제’ 이후 보수정부와 진보정부가 번갈아 가면서 집권했다. 5년 단임 대통령제이지만 투표 행태는 미국처럼 중임제적 특징을 보여서, 동일 정당이 두 번씩 집권한 다음에 정권교체가 이뤄졌다. 두 개의 거대 정당 사이에서 긴장감을 유지하고 싶은 유권자의 마음과 정권의 일관성을 통해 의미 있는 국가적 성과를 기대하고 싶은 국민의 마음이 정교하게 균형을 이룬 결과다. 하지만 문재인 정부를 끝으로 이 전통이 깨졌다. 촛불로 대표되는 참여 민주주의적 요구로 들어선 직전의 진보정부는 5년 만에 유권자와 국민의 신망을 잃었다.

이런 배경에서 탄생한 윤석열 정부의 정책 마인드, 특히 외교안보통일 정책 분야에서 어떤 대안이 제시될 것인지 국내외 많은 이들이 주목했다. 집권 1년 남짓한 시간 동안 진행된 코로나19, 우크라이나 전쟁, 미·중 경쟁, 전례가 없는 북한의 일탈 행위, 글로벌 경제위축 등과 같은 환경에서 지난 1년의 외교를 평가한다는 것이 온당하지 못한 일일 수도 있다. 그럼에도 불구하고 한·미동맹 70년을 맞이한 양국 정상회담을 계기로 윤 정부 외교의 성과와 한계에 대해서 포괄적으로 살펴볼 필요가 있다.

고전적 의미에서 동맹은 ‘적을 공유’하고, ‘국가안보자산을 공유’함을 의미한다. 하지만 세계화가 적극적으로 진행되고 모든 국가가 이익 극대화만을 추구하다 보니 피아(彼我)를 구분하기 어려운 시대가 됐다. 동맹은 ‘반드시 관철해야 할 국가이익을 위한 국가 간 약속’이라는 의미를 가지게 됐다. 한·미동맹은 고전적 의미와 현대적 의미의 중간쯤에 머물러 있다. 세계화 현상을 누구보다도 적극적으로 활용한 한국이지만, 동시에 분단 상황으로 인해 안보 환경은 여전히 ‘냉전적’ 성격을 보이고 있기 때문이다.

한·미동맹은 1953년 10월 1일 미국 워싱턴DC에서 조인됐다. 한국 측 대표는 청렴한 관료의 상징이었던 변영태 외무장관이었다. 양국이 머리를 맞대어 다듬고 구체화한 한·미동맹이 공식 발효된 것은 약 1년 후인 1954년 11월 18일부터다. 통상 조인을 기준으로 국가 간 약속을 기린다는 차원에서, 한·미동맹은 올해로 70주년을 맞이하게 됐다. 누구도 믿을 수 없는 복잡한 외교전에서 한·미동맹 70년 역사는 분명 드물게 축하할 일이다.

대북 억제력에 방점 찍은 12년 만의 미국 국빈 방문

윤석열 대통령은 양국의 동맹 역사 70년을 기념하고, 새로운 70년의 출발을 위해 지난 4월 24일부터 29일까지(한국시간) 미국을 방문해 워싱턴DC에서 한·미 정상회담을 포함한 중요한 외교 일정을 가졌다. 특히 이번 정상회담은 국빈 방문(state visit)이었는데, 백악관은 1년에 두 차례 정도만 국빈 방문을 수용한다고 한다. 치열한 외교 전쟁에서 의식(儀式)과 의전(儀典)의 중요성은 아무리 강조해도 지나침이 없다. 12년 만에 미국을 국빈 방문한 윤 대통령의 핵심 어젠다는 무엇이었는지, 양국 정상이 합의한 내용과 이견을 좁히지 못한 내용은 무엇인지, 결과적으로 우리의 국익에 어떤 결과를 남겼는지에 대해 그 어느 때보다도 국민적 관심이 모아졌다.

우선 가장 먼저 짚어봐야 할 대목은 이번 정상회담에서 우리 정부가 특히 정성을 기울인 북한 핵위협을 얼마나 효과적으로 해결했는가 하는 부분이다. 한국의 외교안보 정책에서 대통령의 역할은 적절한 표현을 찾을 수 없을 만큼 절대적이다. 북한 문제, 대미 및 대중 정책, 한·일관계를 다루는 데 있어서 대통령의 입장과 역할은 독보적이다. 이러한 특수성은 결국 북한 문제와 분단 상황에서 기인한 특수성이다. 이번 한·미동맹 70년을 기념하는 정상회담에서도 우리의 최우선 관심은 이러한 문제에 집중됐다.

윤석열 대통령과 조 바이든 대통령은 4월 27일 새벽 ‘워싱턴 선언’을 발표했다. 선언의 핵심 내용은 ‘핵 협의그룹(NCG)’과 ‘한반도 비핵화 정신의 강조’, 두 가지로 압축된다. 전자의 경우 쉽게 표현해서, 북대서양조약기구(NATO) 수준으로 한·미 간 핵무력 사용을 다양한 방법으로 협의하게 됐다는 것이다. 물론 핵무력 사용의 최종 결정권은 미국이 가지고, 이 부분에 대해서는 누구도 토를 달지 않는다. 하지만 억제력을 전제로 한 핵무력 관련 정책은 매우 광범위한 단계에 걸쳐 있고, 특히 대북 억제력 유지를 위해 한국 정부의 의견, 정보, 판단, 입장, 정책이 다양한 단계들에 제도적으로 투입될 수 있다면 북핵 문제는 향후 차원이 다른 효과성을 가지고 관리될 수 있을 것이다. NCG 합의를 끌어냄으로써 한국의 외교안보를 지키기 위한 특수한 책임을 윤 대통령은 일단 적절하게 수행한 것으로 보인다.

1000억 달러 투자 챙긴 바이든, 한국의 반대급부는?


▎윤석열 대통령은 방미 중 노래까지 불렀고 미국은 열렬하게 호응하는 등 시종 화기애애했지만, 정작 안보·경제 협상에서 양국은 치밀하게 주판알을 굴렸다. / 사진:대통령실사진기자단
두 번째 사안인 ‘한반도 비핵화 정신의 강조’의 경우, 여러 가지 목적을 충족시키고 있다. 2022년 이후 다양한 기관에서 실시한 여론조사에서 ‘자체 핵무기 보유 시도’ 관련 질문에 대체로 국민의 60% 수준에서 ‘찬성’ 결과를 보였다. 갑론을박이 있겠지만, 이런 여론에는 득(得)보다 실(失)이 더 많이 따를 수 있다. 무엇보다도 한국이 오랫동안 많은 희생을 치러가며 확보한 ‘평화국가 이미지’가 훼손될 수 있다. 동시에 만에 하나 발생할 수 있는 ‘남북한 간 핵무력 대결’ 현실화가 우려된다.

한·미 양국의 대통령이 한·미동맹 70년을 계기로 ‘워싱턴 선언’을 통해 발신한 ‘비핵화 정신’은 평화 지향 국가로서의 이미지를 성공적으로 유지할 수 있게 된 계기였다. 아울러 ‘비핵화 정신’은 북한에 매우 세련된 방식으로 비핵화 협상으로 돌아올 수 있는 길을 터준 묘책의 하나라고 볼 수 있다. 지금의 북한 행태로 미루어 당장은 어렵겠지만, 향후 북한에 비핵화를 압박하는 의미 있는 근거로 작동할 수 있다.

다음으로 경제 분야에 걸친 정상회담 성과를 잠시 살펴보면, 안보 영역에 비해서 평가가 쉽지 않은 것이 사실이다. 우리 민간기업 대표 122명을 대동한 야심 찬 방미였지만, 손에 잡히는 성과가 그다지 두드러지지 않았다. 오히려 4월 26일 백악관 로즈가든 연단에 오른 바이든 대통령이 “본인의 취임 이후 한국 기업들이 미국에 1000억 달러(약 133조원) 이상 투자했다”고 강조한 부분은 이번 한·미 정상회담의 경제적 성과를 상징적으로 보여주고 있다. “미국의 인플레이션 감축법(IRA)과 반도체과학법이 첨단기술 분야에서 양국 간 공급망 협력을 더욱 강화시켜나갈 것”이라는 미국 측 설명은 우리 반도체 기업들이 우려를 갖기에 충분한 대목이다. 물론 향후 양국 사이에 진행될 미국 상무부와 한국 개별 기업들 사이의 협상에서 미국 측이 얼마나 우리의 목소리에 귀 기울여 줄지 지켜볼 일이다.

윤석열 정부 앞에 놓인 향후 과제는 지난 70년의 한·미동맹 여정만큼이나 만만치 않다. 무엇보다 ‘한·미 핵협의 그룹’ 창설이 시급하다. “확장 억제를 강화하고 핵 및 전략 기획을 토의하며, 비확산체제에 대한 북한의 위협을 관리하는 협의체”가 구체적으로 어떤 모양새로 태동할 것인지에 대해서는 다양한 논란과 걸림돌이 있을 수 있다. 기술적인 차원에서의 어려움이 있을 수 있고, 가치적인 관점에서 결과적으로 남북한 사이에 ‘힘의 대결’을 극대화하는 선택이 아니냐는 지적이 나올 수도 있다. ‘대북 억제력을 효과적으로 강화하면서 동시에 궁극적으로 북핵 문제를 평화적으로 해결하기 위한 우리의 기본 입장에는 변함이 없다’는 메시지를 지속적으로 발신해야 할 것이다.

다음으로 경제적 관점에서 보자면, 지금 미국은 글로벌 반도체 산업의 ‘블랙홀’을 자처하고 나섰다. 거시적인 차원에서 사이버 협력, 우주 분야 협력, 미래 세대 간 협력 등도 모두 경제적 차원의 카테고리에 포함시킨다면 우리가 향후 대미 관계에서 취할 수 있는 경제적 이익은 훨씬 증대될 수 있을 것이다. 또한 ‘청정에너지 경제’ 구축을 위해 양국이 함께 노력하고, 한·미 양국의 핵심 기술을 중심으로 한 산업의 호혜적인 이익 공유 및 상호 투자와 공동 생태계 조성을 가시화하겠다고 합의했다. 향후 경제 분야야말로 한국 정부의 정교한 대미 전략 개발이 더욱 절실해 보인다.

미시적으로는 우리 대통령이 역사상 최초로 펜타곤의 군지휘통제센터(NMCC)를 방문해 오스틴 국방장관으로부터 직접 브리핑을 받은 일이라든지, 전례 없이 이뤄진 하버드대학 및 MIT에서 미국 대학생을 대상으로 한 특강 등은 한·미관계의 본질과 얼마나 상관이 있을까 싶지만, 동시에 우리 국민의 어깨를 으쓱하게 만드는 것도 사실이다. 또한 지금까지 레토릭 차원으로만 들렸던 한국의 글로벌 역할에 대한 미국의 적극적인 지원도 가시화됐다. 특히 한·미 간 글로벌 협력은 윤석열 정부가 야심 차게 내건 GPS(글로벌 중추국가) 전략이 구체적인 성과로 이어질 수 있게 유도하는 의미 있는 토대가 됐다. 이런 관점의 연장선에서 예상보다 훨씬 일찍 성사된 기시다 일본 총리의 방한 역시 한국의 GPS 전략과 의미 있게 맞닿아 있는 셈이다.

한·미동맹 강화는 필연이지만 중국 포기는 곤란


▎2023년 5월 방한한 기시다 후미오 총리가 현충원을 참배했다. 지난 3월 회동 이후 빠른 답방을 통해 양국은 관계 복원을 꾀하고 있다. / 사진:공동취재단
‘한·미·일’로 이어지는, 오랜만에 본궤도에 오르려는 삼국 협력에 대해 살펴볼 필요가 비등한 시점이다. 최근 윤석열 정부가 지향하는 한·일관계 정상화 의지를 가장 단적으로 보여주는 장면이 있었다. 기시다 후미오 일본 총리가 방한한 뒤 열린 5월 7일 한·일 정상회담 공동 기자회견에서 윤 대통령은 “(워싱턴 선언에 따른 NCG에) 일본의 참여를 배제하지는 않는다”고 말했다. 조금 더 정확하게 설명하자면, 윤 대통령의 요지는 “워싱턴 선언은 일단 한국과 미국 양자 간 베이스로 합의된 내용이지만, 일본의 참여를 배제하지는 않는다”였다. 이 부분은 어쩌면 바이든 대통령과 미국 행정부가 가장 반가워할 대목으로 보인다.

잠시 배경을 살펴보면, 2010년을 전후로 한 글로벌 금융위기 이후 미·중 경쟁은 그야말로 구조적 차원에서 악화하기 시작했다. 중국의 드라마틱한 경제 및 군사 현대화가 미국의 힘을 당장 대체할 것이라고 생각하는 사람은 많지 않지만, 어떤 형태로든 미국이 외교안보 정책에 투입할 자산이 점차 고갈되고 있다는 데는 많은 사람들이 공감한다. ‘아시아 재균형(Re-balancing Asia 혹은 Pivot to Asia)’ 정책과 같은 전략적 시도가 있었지만, 결국 미국은 상대적인 국력 감소의 현실을 인정하고 아시아를 하나로 묶는 과감한 전략적 선택을 내리기에 이르렀다. 그것이 바로 인도와 태평양 사이의 거대한 지리적 간극을 하나의 전략선(線)으로 연결하는 ‘인도·태평양 전략’이다.

그리고 인도·태평양 전략의 성공적인 추진을 위해서는 아시아 지역 내 핵심 동맹 파트너 국가들의 적극적인 참여가 필수적이다. 인도~일본~호주로 이어지는 거대한 연결선은 미국이 처음부터 의도한 설계라 할 수 있고, 전략적 완성도 제고를 위해서는 그 사이에 한국과 싱가포르와 같은 핵심 국가들의 참여가 절대적으로 필요하다.

투박함과 추진력 양면성 갖춘 尹 외교


▎2023년 5월 윤석열(오른쪽) 대통령은 용산 대통령실에서 기시다 후미오 일본 총리와 회담하며 한·미·일 협력 강화를 대내외에 시사했다. / 사진:대통령실사진기자단
물론 윤석열 정부의 한·미동맹 강화가 미국의 전략적 강요에 의한 반응이라고 단정할 순 없다. 기본적으로 윤 정부의 외교정책 기조 자체는 바람직한 측면이 존재한다. 초강대국인 중·일·러에 둘러싸여 동북아라는 ‘섬’에 갇혀 있는 한국 입장에서 한·미동맹은 강화할수록 이익이다. 다만 한·미동맹 강화는 자유주의 70년 질서에서 얻은 혜택과 정체성을 지키기 위한 것이어야지, 중국을 비롯해 미국 이외의 파트너를 포기하는 외교가 돼서는 안 될 것이다.

돌이켜 보면, 한국이 미·중 사이에서 중심을 잡아야 한다는 ‘균형 외교’는 노무현 정부의 ‘동북아 중심국가’ 레토릭 이후로 약 20년간 한국의 외교 목표였다. 하지만 미·중 간 ‘거리적 균형’이라는 개념의 균형외교는 처음부터 실현 불가능에 가까운 목표였다. 우리가 추구할 균형 외교는 ‘이익의 균형’ 개념으로 재정립돼야 한다. 다시 말해 외교정책의 기준과 원칙을 정해두고, 상황에 따라 이익에 맞게 선택적으로 접근하는 방식이다. 중국 입장에서는 미국의 원칙에만 맞춘다는 불만을 제기할 수 있겠지만, 현실적으로 불가피하다고 본다.

이런 차원에서 ‘워싱턴 선언’의 성과와 의미는 긍정적인 차원에서 봐 줄 여지가 충분하다. 어떤 나라든 미국을 상대로 그 정도의 군사적 합의를 도출하기는 쉽지 않고, 그런 점에서 워싱턴 선언은 의미 있는 성과라고 평가한다. 비록 윤 정부 외교가 투박하고 거칠지만, 역대 정권에서 미국과 일본 등 강대국을 상대로 외교적 이니셔티브를 쥔 적이 거의 없었다는 점을 고려할 때 윤 정부의 외교적 추진력과 비전은 인정해줘야 한다. 북한에 대해서도 군사적으로 만 보면 큰 영향을 주지 않을 수 있지만, 국제사회에서 한국의 주도성과 제안 능력이 강화하면서 북한이 외교적으로 위축되는 효과가 있을 것이다.

윤 대통령은 5월 17~19일 일본 히로시마에서 열린 주요 7개국(G7) 정상회의에 참석했다. 우리 정부 차원에서 언제부터 정교하게 세팅됐는지는 정확하게 알 수는 없으나, 3월 한·일 정상회담, 4월 한·미 정상회담, 5월 한·미·일 정상회담으로 이어지는 일련의 한·미·일 외교안보 축이 완성된 순간이다. 다만 아직은 일본이 적극적이지 않기에 아쉬운 측면이 있다. 기시다 후미오 총리가 첫 방한에서 내놓은 발언과 현충원 방문 행보로 우리 국민의 마음을 달래기에는 아직 간극이 있기 때문이다. 앞으로 양국 관계에서 창출될 경제 및 안보 이득이 그 간격을 어느 정도 메울 수는 있겠지만, 보다 구체적인 성과가 이어져야 하고 단기적으로 이 점이 윤석열 정부의 핵심 외교 현안이라고 생각한다.

기시다 총리의 현충원 방문은 끝이 아닌 시작

한·일 관계에서는 위기의 ‘횡적 전환’이 매우 심각하다. 독도 문제나 교과서 등 역사 영역에서 한 가지 이슈가 터지면 다른 외교 영역을 모두 장악해 버린다는 뜻이다. 그 전환을 완전히 차단할 순 없겠지만, 역사나 영토 이슈가 다른 영역을 침해하는 것을 적절히 관리할 능력이 이제는 필요하다. 그것이 어느 정도 컨트롤된다면 한·일 양국이 전략물자 등 경제적으로 새로운 공간에서 협력할 사안들을 많이 만들어서 1970~80년대와 같은 한·일 동반 성장의 기회를 다시 만들 수 있다.

윤석열 정부가 의도한 한·미동맹, 한·일관계, 북한 문제는 일정 수준에서 항상 비판의 대상일 수밖에 없고, 그게 현실이다. 문제는 얼마나 진정성을 가지고 일관된 원칙을 유지하느냐에 있다. 일희일비(一喜一悲)하지 말고, 과거의 교훈을 반면교사로 삼아 한국 외교의 다양한 영역에서 적극적으로 이익을 확보하면 된다. 예를 들어, 미국이 맺고 있는 40여 개 동맹 관계 중에서 가장 성공한 모델로 평가 받는 한·미동맹이 ‘70년 역사’라는 디딤돌을 딛고, 향후 더 성숙하고 호혜적인 파트너십으로 발전돼야 한다. 동시에 1년 전 우리 국민이 선택한 윤석열 정부의 보수 정체성은 오히려 미국으로부터 정책적 자율성을 확보하기에 더 유리한 측면이 있다. 남은 4년간 이런 지혜가 외교안보 정책에 녹아들기를 희망한다.

- 박인휘 이화여대 국제학부 교수·한국국제정치학회 회장 ihpark@ehwa.ac.kr

202306호 (2023.05.17)
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