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[‘각학각색(各學各色)’ | 노인빈곤 해법은 무엇인가 - 사회복지학] ‘이원적(정액연금+보충연금) 기초연금’ 체계 도입할 필요 

 

이상은 숭실대 사회복지학과 교수
국민연금 존재하는 상황에서 정액 기초연금의 급여 인상은 구조적 한계

한국의 노인빈곤율이 너무 높다. OECD 국가들의 경우 빈곤율이 연령에 따라 큰 차이가 없이 평균적으로 12% 내외 수준에서 거의 유사하게 나타난다. 하지만 한국의 경우에는 아동과 성인 빈곤율은 10% 미만으로 OECD 평균보다 낮은 반면, 유독 노인의 경우에만 50%에 육박하는 높은 빈곤율을 보이고 있다.

한국의 노인빈곤이 이처럼 심각한 데에는 여러 가지 이유가 있겠지만, 가장 중요하게는 한국의 공적 노후소득보장 체계가 부실하기 때문이다. OECD 국가들의 경우 평균적으로 정부가 개입하기 전인 시장소득에서는 빈곤율이 69.4%로 높지만, 정부가 소득보장 급여를 제공한 후에는 12.8%로 현저히 떨어진다. 반면, 한국의 경우에는 정부 개입 전과 후의 빈곤율이 각각 62.8%와 45.7%로 정부 소득보장에 의한 빈곤율 감소효과가 현저하게 취약하다. 실제로 OECD 국가들의 노령 및 유족 급여 지출이 GDP의 8.2% 수준인데 비해 한국의 경우 2.6%에 불과하다. 한국의 노인빈곤율이 높은 것은 OECD 국가들과 달리 정부 소득보장이 부실하기 때문이라는 얘기다. 그러므로 과도하게 심각한 노인빈곤에 대응하기 위해서는 공적 노후소득보장을 강화해야 한다.

이를 위해 우선 국민연금제도의 급여 수준을 인상하는 방안을 생각해볼 수 있다. 최근에 정부는 국민연금 급여 수준 인상을 위한 몇 가지 방안을 제시하기도 했다. 하지만 국민연금의 급여 수준 인상 논의는 현재의 노인들이 아니라 현재의 경제활동 연령층의 미래 급여에 대한 것이다. 현재 노인들과는 아무 상관이 없다. 국민연금은 약 650조원의 거대한 기금을 가지고 있다. 이 거대한 기금을 풀어서 현재 노인들에게 쓰는 것을 생각할 수도 있다. 하지만 그렇지 않아도 장기 재정 불안정의 문제에 시달리고 있는 국민연금이 그나마 현재의 국민연금 가입자들이 저축해 놓은 기금을 지금 다 써버리는 것은 현실적으로 실현 가능성이 없다.

다음으로 기초연금을 인상하는 방안을 생각할 수 있다. 기초연금 급여는 현재의 노인들에게 바로 지급되는 것이다. 현재의 노인빈곤 문제에 직접적으로 대응할 수 있는 대안이다. 기초연금이 인상되면 노인빈곤은 감소될 수 있다. 하지만 정액 기초연금을 대폭 인상하는 것도 구조적으로 쉽지 않다. 국민연금이 이미 존재하고 있기 때문이다. 기초연금을 대폭 인상하면 국민연금과 더해 공적연금의 급여 수준이 과도해질 수 있다. 정액 기초연금의 인상 때 국민연금과의 구조적 충돌 문제가 발생하는 것이다.

이런 점 때문에 서구 국가들의 경우에도 국민연금과 같은 공적연금 보험제도가 없는 나라들은 높은 수준의 정액 기초연금을 도입한 반면, 이런 공적연금보험제도가 있는 나라들은 낮은 수준의 기초연금 제도를 도입했다. 그런데 기초연금의 급여 수준이 낮으면 노인빈곤을 해소하기에는 미흡하다. 그래서 기초연금 수준이 낮은 국가들의 경우에는 정액 기초연금에 더해 저소득 노인들에게 소득을 보충해주는 노인소득보충급여제도를 결합하고 있다.

노인빈곤에 대응한 공적 노후소득보장체계를 설계할 때 기초연금과 국민연금을 합한 전체 공적연금의 차원에서 규모를 고려해야 한다. 한국의 경우 국민연금이 이미 존재하고 있는 상황이므로 정액기초연금의 급여를 높이는 것에는 구조적 한계가 존재한다. 정액기초연금의 급여 수준이 일정 규모로 제한된다는 점을 전제하면, 저소득 노인들에 대해 소득을 보충해 주는 보충급여가 추가돼야 한다. 그래서 기초연금 제도를 정액 기초연금에 더해 보충연금을 추가적으로 제공하는 ‘이원적 기초연금(=정액연금+보충연금)’ 체계로 구축하는 것이 필요하다. 한국의 심각한 노인빈곤 문제에 대응하기 위해서는 이런 이원적 기초연금의 구축과 확대가 필수적이라고 생각된다.한국의 노인빈곤율이 너무 높다. OECD 국가들의 경우 빈곤율이 연령에 따라 큰 차이가 없이 평균적으로 12% 내외 수준에서 거의 유사하게 나타난다. 하지만 한국의 경우에는 아동과 성인 빈곤율은 10% 미만으로 OECD 평균보다 낮은 반면, 유독 노인의 경우에만 50%에 육박하는 높은 빈곤율을 보이고 있다.

한국의 노인빈곤이 이처럼 심각한 데에는 여러 가지 이유가 있겠지만, 가장 중요하게는 한국의 공적 노후소득보장 체계가 부실하기 때문이다. OECD 국가들의 경우 평균적으로 정부가 개입하기 전인 시장소득에서는 빈곤율이 69.4%로 높지만, 정부가 소득보장 급여를 제공한 후에는 12.8%로 현저히 떨어진다. 반면, 한국의 경우에는 정부 개입 전과 후의 빈곤율이 각각 62.8%와 45.7%로 정부 소득보장에 의한 빈곤율 감소효과가 현저하게 취약하다. 실제로 OECD 국가들의 노령 및 유족 급여 지출이 GDP의 8.2% 수준인데 비해 한국의 경우 2.6%에 불과하다. 한국의 노인빈곤율이 높은 것은 OECD 국가들과 달리 정부 소득보장이 부실하기 때문이라는 얘기다. 그러므로 과도하게 심각한 노인빈곤에 대응하기 위해서는 공적 노후소득보장을 강화해야 한다.

이를 위해 우선 국민연금제도의 급여 수준을 인상하는 방안을 생각해볼 수 있다. 최근에 정부는 국민연금 급여 수준 인상을 위한 몇 가지 방안을 제시하기도 했다. 하지만 국민연금의 급여 수준 인상 논의는 현재의 노인들이 아니라 현재의 경제활동 연령층의 미래 급여에 대한 것이다. 현재 노인들과는 아무 상관이 없다. 국민연금은 약 650조원의 거대한 기금을 가지고 있다. 이 거대한 기금을 풀어서 현재 노인들에게 쓰는 것을 생각할 수도 있다. 하지만 그렇지 않아도 장기 재정 불안정의 문제에 시달리고 있는 국민연금이 그나마 현재의 국민연금 가입자들이 저축해 놓은 기금을 지금 다 써버리는 것은 현실적으로 실현 가능성이 없다.

다음으로 기초연금을 인상하는 방안을 생각할 수 있다. 기초연금 급여는 현재의 노인들에게 바로 지급되는 것이다. 현재의 노인빈곤 문제에 직접적으로 대응할 수 있는 대안이다. 기초연금이 인상되면 노인빈곤은 감소될 수 있다. 하지만 정액 기초연금을 대폭 인상하는 것도 구조적으로 쉽지 않다. 국민연금이 이미 존재하고 있기 때문이다. 기초연금을 대폭 인상하면 국민연금과 더해 공적연금의 급여 수준이 과도해질 수 있다. 정액 기초연금의 인상 때 국민연금과의 구조적 충돌 문제가 발생하는 것이다.

이런 점 때문에 서구 국가들의 경우에도 국민연금과 같은 공적연금 보험제도가 없는 나라들은 높은 수준의 정액 기초연금을 도입한 반면, 이런 공적연금보험제도가 있는 나라들은 낮은 수준의 기초연금 제도를 도입했다. 그런데 기초연금의 급여 수준이 낮으면 노인빈곤을 해소하기에는 미흡하다. 그래서 기초연금 수준이 낮은 국가들의 경우에는 정액 기초연금에 더해 저소득 노인들에게 소득을 보충해주는 노인소득보충급여제도를 결합하고 있다.

노인빈곤에 대응한 공적 노후소득보장체계를 설계할 때 기초연금과 국민연금을 합한 전체 공적연금의 차원에서 규모를 고려해야 한다. 한국의 경우 국민연금이 이미 존재하고 있는 상황이므로 정액기초연금의 급여를 높이는 것에는 구조적 한계가 존재한다. 정액기초연금의 급여 수준이 일정 규모로 제한된다는 점을 전제하면, 저소득 노인들에 대해 소득을 보충해 주는 보충급여가 추가돼야 한다. 그래서 기초연금 제도를 정액 기초연금에 더해 보충연금을 추가적으로 제공하는 ‘이원적 기초연금(=정액연금+보충연금)’ 체계로 구축하는 것이 필요하다. 한국의 심각한 노인빈곤 문제에 대응하기 위해서는 이런 이원적 기초연금의 구축과 확대가 필수적이라고 생각된다.

※ 이상은 교수는… 국민연금제도발전위원회 위원, 사립학교교직원연금 운영위원회 위원 등을 맡고 있다. 한국사회복지정책학회장을 역임했다.

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1478호 (2019.04.08)
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