최근 5년간 태양광 설치 관련 행정소송 251건…민원도 증가세
“이격거리 없애라” 정부 주문에 현지 민심 부글부글

▎문재인 대통령이 지난해 10월 전북 군산시 수상태양광부지에서 열린 ‘새만금 재생에너지 비전 선포식’ 행사를 마치고 수상태양광 시설을 돌아보고 있다. / 사진:청와대사진기자단

태양광 발전사업자 A씨는 요즘 정부의 태양광 정책을 도무지 이해할 수 없다는 입장이다. 친환경 에너지 개발을 적극 권장하는 정부가 태양광 발전사업에 힘을 보태주는가 싶더니 어느 순간부터 갈지자(갈之字) 정책을 내놓기 때문이다. A씨가 보기에 지난해 정부는 사실상 산지(山地) 태양광 설치를 무력화시키는 법을 개정했다. 그간 적용했던 혜택은 줄이고 비용은 올리는 방향으로 입법이 이뤄지면서 사업 의욕을 잃었다. 예컨대 산지에 설치하는 태양광 모듈의 업체 보증기간은 25년이다. 하지만 산지에 설치하는 태양광 사업 가능 기간은 20년으로 묶어 버렸다. 여기에 ‘대체산림자원조성비’ 항목을 만들어 부지 매입가격을 높이는 결과를 낳았다. A씨는 “산지 태양광 사업은 이제 접으라는 의미”라고 한숨을 내쉬었다.

그럼에도 정부는 지자체에 태양광 발전 시설 설치 기준 중 하나인 ‘이격거리’를 없앨 것을 주문하고 있다. 이격거리는 지역 주민과 사업자 간에 지속해 온 쟁점거리다. A씨는 “지난해에는 규제를 강화하고 올해에는 완화하는 모습”이라며 “어느 장단에 맞춰 사업을 해야 할지 모르겠다”고 고개를 흔들었다.

지자체는 지자체대로 고민이다. 허가를 요구하는 사업자와 민원을 넣는 주민 사이에 낀 샌드위치 신세이기 때문이다. 지자체의 한 관계자는 “정부는 태양광 발전을 적극 권장하는데 제도가 따라 주지 않아 애꿎은 갈등을 양산하고 있다”고 성토하기도 했다.

이처럼 문재인 정부가 주요 국가 시책으로 추진하는 태양광 발전 보급 사업이 지역사회에 불협화음을 양산하고 있다. 정부는 2030년까지 재생에너지 발전량 20%를 달성한다는 ‘재생에너지 3020’ 정책을 천명했다. 올해에만 신재생에너지 사업에 1조1671억원의 예산을 쏟아붓고 있다. 이 가운데 지자체에 돌아가는 사업비가 7627억원에 달한다. 지자체가 두 팔을 걷고 나서지 않을 이유가 없다.

그런데 현장의 기류는 험악하기 짝이 없다. 일상의 생활권, 특히 주거 지역으로 태양광 발전 시설이 침범하면서 민원을 내는 주민들이 해마다 늘어나고 있다. 주민들의 반발에 사업허가를 받지 못하는 발전사업자들은 행정소송으로 맞불을 놓고 있다.

그렇다 보니 지자체의 담당 부서에서도 볼멘소리가 나온다. 지난 5년간 태양광 발전 관련 행정소송은 250건이 넘는다. 허가를 담당하는 기초단체들은 “주민 민원 처리하랴, 사업 허가 검토하랴, 소송 준비하랴, 업무가 폭증하고 있다”며 불만을 터뜨린다.

이런 와중에 정부는 태양광 발전 활성화 차원에서 발전 시설과 주민 시설을 일정 거리 떨어뜨리게 하는 ‘이격거리’ 폐지를 시도하고 있다.

중앙정부는 태양광 사업 확대에 강한 드라이브를 걸고 있지만 갈등이 양산되는 현장에는 중재자가 보이지 않는 상황이다.

태양광 보급 늘수록 덩달아 민원도 증가 추세

▎2017년 8월, 장암리보전대책 주민협의회 주민들이 충북도청 앞에서 태양광발전소 건립을 반대하는 집회를 하고 있다. / 사진:장암리보전대책협의회

태양광 사업은 문재인 정부가 2017년 12월 발표한 ‘재생에너지 3020’의 핵심 분야다. 전국 단위로 일제히 시행하다 보니 마찰음이 곳곳에서 들린다. 2018년 5월 작성된 산업부 신재생에너지정책단의 ‘태양광·풍력 확대에 따른 부작용 해소 대책’ 문건을 보자. 산업부가 17개 광역지자체를 대상으로 태양광·풍력으로 인한 지역 주민 민원 발생 건수 및 유형을 조사한 결과, 2017년부터 2018년 상반기까지 누적 민원은 342건에 달했다. 지역별로는 경남·경북·경기·강원·전북 등 상위 5개 지자체가 민원 발생의 대부분(90%)을 차지했다.

민원 유형을 보면 빛 반사·소음 등에 따른 건강·생활 피해가 28.6%를 차지했고, 임야 등 환경 훼손 25.4%, 주변 지가 하락 등 재산 피해 25.4% 등 지역 주민의 불만이 약 80%를 차지했다. 그 밖에 재해·안전상 우려, 주민 동의 등 절차 미흡 등을 제기하는 민원도 있었다.

이 중 가장 격렬한 반발을 낳는 게 바로 건강·생활 피해 민원이다. 지난해 국민대 법학연구소가 발행한 법학 논총에 게재된 ‘태양 반사광에 의한 빛 공해에 관한 비교법적 연구’라는 주제의 논문은 빛 공해가 어떻게 주민의 생활권을 침해하는가를 규명했다. 논문 저자인 김수정 국민대(법대) 교수는 “독일과 오스트리아 법원은 태양전지판에 태양광이 반사된 사건에서 대체로 1년의 절반을 넘는 기간 동안 하루에 1~2시간 정도 반사광이 비추면 중대한 침해를 인정한다”며 “반사광이 비추는 시간이 그보다 짧더라도 반사광의 휘도(Luminance, 대상 면에서 반사되는 빛의 양)가 높으면 역시 중대한 침해를 인정한다”고 전했다.

아직 한국에서는 반사광을 둘러싼 본격적인 분쟁은 크게 부각되지 않은 상태다. 외국의 사례에서 알 수 있듯 앞으로는 이런 유형의 소송이 줄을 이을 가능성은 열려 있다. 이와 관련해 한국에너지공단은 큰 문제가 없다는 반응이다. 공단 측은 “태양광 모듈에서 발생하는 반사율은 5.1%”라며 “붉은벽돌 10~20%, 밝은색 목재 25~30%, 유리나 플라스틱 8~10%, 흰색페인트 70~90% 등에 비해 현저히 낮은 수치”라고 밝혔다.

태양광 발전소에서 나온 전자파가 인체에 유해하고 가축 유산 등의 피해를 일으킨다는 주장에 대해서도 이렇게 설명한다. “미래부 국립전파연구원과 행복청이 공동으로 태양광 시설(12㎿h 생산/일, 1200가구 사용량)의 전자파를 측정한 결과 인체에 무해한 것으로 분석됐다. 전자파 인체 보호 기준(전기장 87V/m, 전자파 62.5mG) 대비 500분의 1~1000분의 1 수준이며, 전자파로 인한 인체의 영향은 없는 것으로 나타났다.”

공단 측은 연구 결과를 토대로 태양광 발전의 안전성을 주장하지만 지역 주민들의 우려는 쉽게 사그라지지 않고 있다. 한 태양광 사업자는 “구체적인 데이터를 보여 주고 공청회를 열어도 이미 ‘태양광은 나쁘다’는 인식을 갖고 있는 주민들에게는 무용지물”이라고 어려움을 토로한다. 이에 산업부는 “건강·생활 피해 등의 민원은 대부분 과학적 근거나 실질적인 영향이 미약하지만, 태양광 발전에 대한 사실을 보다 적극 홍보하는 데 미흡했다”고 주민의 반발에 일부 수긍하는 모습을 보였다.

민원이 증가하면 지자체 입장에서도 쉽게 인허가를 내줄 수 없는 노릇이다. 그렇게 되면 수년간 사업을 준비해 왔던 사업자들의 불만이 증폭된다. 가장 대표적인 사례가 ‘발전사업허가’를 받은 사업자에게 지자체가 주민 동의서 확보 등을 요구하는 경우다. 당연히 후속 절차인 ‘개발행위허가’가 지연된다. 지자체와 사업자 간의 법정 다툼도 이런 경우에 빈발해진다.

발전사업자가 태양광 발전 사업을 하자면 두 개의 허가를 득해야 한다. 전기사업법에는 사업자 자격요건을 심사하는 ‘발전사업허가’와 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 발전소 입지조건을 검토하는 ‘개발행위허가’를 명시하고 있다. ‘발전사업허가’는 3000㎾ 이상인 경우만 산업부에 허가를 받고 ‘개발행위허가’는 모두 해당 지자체에서 심사하고 있는 상태다.

“주민들의 손을 들어주는 판결이 더 많다”

2015년 이후 현재까지 누적된 전국 시·도·군 태양광 발전 관련(개발행위허가) 행정소송 규모는 총 251건에 달한다. 현재 진행되고 있는 소송만 148건이다. 지자체가 입지조건을 검토하는 단계인 ‘개발행위허가’에서 주로 소송이 발생한다. 산업부가 일부 심사하는 ‘발전사업허가’ 관련 행정소송은 한 건도 없다.

월간중앙이 김관영 바른미래당 의원실에서 받은 ‘최근 5년간 전국 시·도·군 태양광 발전 행정소송 건수’를 보면 경남은 20건의 소송전을 치렀고 49건의 법정 다툼을 진행 중이다. 총 69건으로 전체 17개 광역단체 가운데 가장 많은 규모다. 그다음으로 충남 64건, 전남 59건, 강원 50건 등 9개 광역단체가 태양광 관련 행정소송을 벌였거나 벌이고 있는 상황이다.

가장 많은 소송을 치르고 있는 경남도 관계자는 “발전사업허가는 기본적인 자본이나 시설 등 사업자 자격요건만 충족시키면 받을 수 있지만 ‘개발행위허가’는 따져봐야 할 절차들이 있다”며 “발전사업허가 받은 사업자는 법상으로 문제가 없는데 왜 개발행위허가를 내주지 않느냐며 소송으로 가는 경우가 많다”고 밝혔다. 전국에서 둘째로 소송 건수가 많은 충남도 관계자는 “행정소송 관련 데이터를 개별적으로 관리하고 있지는 않다”면서 “개발행위나 태양광 발전 설치를 목적으로 하는 인·허가권은 시장·군수 소관인데 이를 불허하는 경우 취소청구 소송으로 가는 것”이라고 설명했다.

개발행위허가 단계에서 발목이 잡힌 발전사업자들은 울상이다. 이용덕 한국태양광발전사업자연합회 사무총장은 “사업주 입장에서는 허가에 아무런 문제가 없는데 인체 유해 우려나 미관상의 이유를 들어 제기된 민원 때문에 불허하는 경우 소송으로 갈 수밖에 없다”고 현장의 목소리를 전했다. 법원으로 문제를 갖고 간다고 해도 승률은 높은 건 아니다. 판결이 선고된 103건의 행정소송 가운데 발전사업자가 승소한 경우는 42건이다. 광역단체의 한 관계자는 “주민들의 손을 들어주는 판결이 더 많다”며 “법원에서는 개발허가보다 주민들의 공익을 더 중요하게 판단하고 있는 것”이라고 말한다. 업계에서는 발전사업자가 행정소송을 제기하는 게 쉬운 일이 아니라고 푸념한다. 한국신재생에너지협회 관계자는 “시간과 비용이 소요되는 것은 물론 인허가를 담당하고 있는 지자체와 법정 싸움을 벌여야 하는 것이기 때문에 이기더라도 차후 그 지역에서 사업하기가 힘들어질 수 있다”고 밝힌다.

정부가 태양광 보급에 앞장설수록 현장에서의 갈등은 커지는 모양새다. 주민들 입장에서는 사전 고지 없이 사업이 진행되는 상황에서 불만을 품는 경우가 많다. 태양광 발전 사업자가 외지인이다 보니 원주민들의 시선이 곱지 않은 것도 사실이다. 그도 그럴 것이 대부분의 사업자가 그 지역에 거주하지 않고 전기를 생산해 파는 데 주력하기 때문이다.

사업자들도 할 말은 있다. 익명을 요구한 한 사업자는 “개발행위허가를 받으려 한다는 소문이 돌기 시작하면 마을 이장들이 찾아와 마을발전기금 명목으로 금품을 요구하는 경우들이 상당히 있다”면서 “마을 주민들의 동의를 받고 개발행위허가를 받아 태양광 발전 시설 설치를 시작하려는 찰나 다시 어깃장을 놓는 경우도 심심치 않다”고 어려움을 토로한다.

중앙부처는 권장, 지자체는 기준 강화 엇박자 행보

▎지난해 7월 경북의 한 산비탈에 설치된 태양광 발전시설이 폭우로 붕괴됐다.

이 같은 이유로 사업자들이 실제 수익을 올리기까지는 갈 길이 멀다. 경남도 관계자는 “경남의 경우 발전사업허가를 받은 사업자 가운데 태양광 발전시설을 설치해 한전에 전기를 판매하는 비율이 20~25% 정도 되는 것으로 알고 있다”고 밝혔다. 발전사업허가 취득 사업자의 약 80%가 개발행위허가를 받지 못해 중도 포기한다는 얘기다.

현장에서는 시행착오가 쌓이는 마당에 정부는 태양광 발전 보급에만 열을 올리는 형국이다. 올 6월 작성된 산업부 ‘재생에너지 정책 계획’에 따르면 정부는 일선 지자체에 이격거리를 없앨 것을 주문하고 있는 것으로 나타났다. 해당 자료의 ‘지자체 협조 요청 사항’에는 “기초 지자체들이 자체 조례(개발행위허가 운영지침)를 통해 태양광 설비에 대한 과도한 이격거리 규제를 하고 있어 사업추진에 애로가 있다”며 “과도한 신재생설비에 대한 이격거리 규제는 폐지 또는 완화”할 것을 요구하고 있다.

현행 신재생에너지 지역지원사업 평가표에는 이격거리 제한 정도에 따라 지자체에 가점과 감점이 적용되고 있다. 내년부터는 이격거리 제한이 없는 기초지자체 혹은 이격거리를 폐지하는 지자체에 사업을 우선 선정하고 금융지원도 하겠다는 것이 산업부 계획이다.

기초단체장, 즉 시장·군수는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따라 개발행위허가 기준을 조례로 정할 수 있다. 가령 ‘도로나 주거밀집지역으로부터 직선거리 200m 안에 태양광 발전시설을 입지할 수 없다’는 식이다. 해당 조건들을 충족시킨 사업자에게만 개발행위허가를 내주는 것이다.

현재 대부분 지자체 조례의 태양광 발전 시설 개발행위허가 심의 기준 항목에는 도로와 주거와의 이격거리, 경사도 등이 명시돼 있다. 최근에는 주민 민원 증가로 이격거리 규제가 강화되는 추세다. 대표적인 곳이 경남 밀양이다. 밀양은 태양광 발전 관련 조례가 제정된 경남도 12개 기초단체 가운데 도로·주거의 이격거리가 모두 100m로 가장 짧았다. 그러나 올 8월 밀양시는 이를 300m로 늘렸다. 밀양시 관계자는 “태양광 발전 시설을 주요 도로로부터 100m 밖에 두더라도 도로 주행에 방해가 되고, 주거지로부터 100m 밖 기준도 주민 민원이 많이 들어와 이격거리를 강화했다”고 밝혔다.

이 같은 움직임에 대해 광역자치단체 관계자는 “태양광 발전시설이 지역에 들어서는 것을 민감하게 받아들이는 주민들이 증가하면서 관련 규정을 강화하는 지자체가 늘어나는 추세”라고 설명했다. 기초단체의 한 관계자는 “주민 반발이 거세지면 단체장도 난감한 상황에 빠질 수밖에 없다”고 전한다. 민심, 나아가 차기 선거를 의식하지 않을 수 없다는 뜻이다.

문제는 도로 및 주거지역과의 이격거리 설정의 기준과 근거가 모호하다는 데 있다.

밀양시 관계자는 “2017년 12월 최초로 이격거리 조항을 신설할 때도 별도의 기준 설정 근거는 없었다”고 밝혔다. 다른 기초지자체 역시 과학적 근거에 따라 이격거리를 설정하기보다는 온전히 지자체의 재량에 의존한다. 이익 당사자들이 가장 첨예하게 대립하고 있는 문제에 대해 행정당국은 주먹구구식 대응을 한다는 의미다. 한 지자체는 “인근 지자체와 형평성 차원에서 000m로 설정했다”는 웃지 못할 답변을 하기도 했다.

산업부는 이격거리 강화에 대해 “일단 주민 민원이 발생하면 이격거리부터 늘리고 보는 지자체가 없지 않다”고 파악했다. 이에 광역지자체 관계자는 “이격거리 관련 논란이 일자 시장군수협의회에서 공통 규정을 세워 달라는 요청이 있기도 했다”며 “과학적인 결과에 근거해서 차라리 정부에서 가이드라인을 제시해 주는 게 바람직하다”고 털어놨다.

“사업자 보고 갈등 해결하라 해” 중재 기능 실종

사업자들의 불만도 이만저만이 아니다. 이용덕 한국태양광 발전사업자연합회 사무총장은 이렇게 말한다. “태양광 발전 관련한 조례가 3~4개월 만에 바뀌는 경우도 있다. 1~2년 동안 대출 등으로 수천만원에서 수억원 가량 투자해 부지를 마련한 사업자는 날벼락을 맞는다. 한순간에 규제가 강화되면 사업자 입장에서는 태양광 사업도 못하고 땅은 팔지도 못하게 되는 상황에 처할 수밖에 없다. 법이 최소한 3~4년은 유지돼야 하는 것 아닌가.”

현장에서 만난 태양광 발전 사업자는 “중앙부처는 태양광을 권장하는데 지자체 이격거리 강화는 규제 담벽을 높이는 실정”이라며 “갈등이 발생해도 지자체는 문제 해결을 사업자에게 떠넘기는 상황”이라고 불만을 토로했다.

지자체들도 할 말이 많다. 한 광역지자체 관계자는 “사업자와 주민이 소송에 휘말리면 우리도 법원을 들락날락하게 된다”며 “최근 들어 태양광 발전 관련 부서가 기피 부서가 됐다”고 고개를 젓는다. 현장 민원이 증가하면서 과중한 업무 부담과 조직 및 인력 부족 등의 어려움을 호소하는 지자체도 늘어나는 상황이다. 산업부에 따르면 247개 지자체 중 재생에너지 전담부서가 설치된 지역은 광역 9곳, 기초 7곳 등 16곳에 불과하다.

한국신재생에너지협회에 따르면 지난해 산지관리법 개정으로 임야에 설치하는 산지 태양광 사업은 거의 불가능해졌다. 이제 남은 곳은 주민들 눈에 잘 띄는 논과 밭이다. 지자체 주민과 사업자 간 분쟁과 갈등은 더 증가한다는 것이다. 이 때문에 갈등을 관리하고 중재할 수 있는 공사적 장치를 더 많이 만들어야 한다는 게 협회 측의 시각이다.

김관영 의원실에 따르면 중앙정부에서도 태양광 갈등 조정을 전담하는 기구가 없다. ‘재생에너지 민관공동협의회’와 ‘신재생에너지 정책순회협의회’ 같은 기구가 있지만 태양광 보급과 관련 정책 입안에 치중한다. 예컨대 이격거리 규제완화 같은 제도 개선에 급급한 실정이다. 김관영 의원은 “태양광 발전이 지속가능한 발전 궤도에 올라서자면 사업자와 주민의 갈등을 해소하는 절차와 기구를 먼저 완비해야 한다”면서 “우선 산업부, 지자체, 민간 등 관계자들이 모여 갈등을 해결할 수 있는 전담기구 구성도 논의해 볼 필요가 있다”고 밝혔다.

- 허인회 월간중앙 기자 heo.inhoe@joongang.co.kr