‘지방자치의 꽃’ 의회 위상 높아졌지만, 의원 자질 논란 여전해
지방 권한·책임 확대해 중앙정부 의존도 줄이고 자율성 높여야

▎2017년 12월 8일 ‘전국자치분권 개헌추진본부’가 1000여 명에 이르는 시민과 국회의원, 단체장, 지방의원이 참여한 가운데 국회 본관 앞에서 출범식을 열었다. / 사진:조문규 기자

지방의회가 부활한 지 꼭 30년을 맞이했다. 1991년 3월 26일 전국 기초의회 의원 선거를 통해서다. 시도 의원 선거는 그로부터 3개월 뒤인 6월에 치러졌다. 이어 1995년 제1회 전국동시지방선거가 실시되면서 광역·기초의회, 광역·기초단체장을 모두 시민이 직접 선출하는 온전한 의미의 지방자치 시대가 열렸다.

올해와 내년은 지방자치제도의 새로운 미래를 여는 원년이다. 32년 만에 지방자치법 전부 개정안이 지난해 12월 국회를 통과했다. 올해 준비를 거쳐 내년부터 시행된다. 자치 경찰제도 올해부터 시작된다. 개정된 지방자치법에 따라 새로운 제도가 도입되면 지방의회는 지금보다 더 큰 권한과 책임을 갖게 된다.

그래도 ‘지방정부’ 수준의 분권이 실현되려면 아직 넘어야 할 산이 많다. 문재인 정부가 출범할 때부터 국정 목표로 삼았던 ‘강력한 지방분권 공화국’을 위한 헌법 개정은 아직 본격적인 논의도 이뤄지지 않고 있다. 지방자치법 전부 개정의 성과에도 불구하고 중앙정부에 집중된 재정·행정권을 지방에 이양하는 것도 과제로 남아 있다. 지나온 30년을 돌아보면 지방자치제도가 가야 할 길의 교훈을 찾을 수 있다.

지방자치제도의 꽃은 지방의회다. 주민이 직접 선출한 ‘우리 동네 의원’들이 지방자치단체의 행정을 감시한다. 그래서 해방 후 지방자치제도가 시행됐을 때 지방의회 의원 선거가 가장 먼저 치러졌고, 1987년 개헌으로 지방자치제도가 부활했을 때에도 지방의회 선거가 단체장 선거보다 먼저 실시됐다. 지방의회 선거가 부활한 1991년을 지방자치제도의 부활 시점으로 보는 이유가 여기에 있다.

지방의회가 부활하기까지 거친 암흑기도 꼭 30년이었다. 첫 지방의회 선거는 1952년이었다. 다만 한국전쟁으로 인해 서울·경기·강원·전북 지역은 선거조차 치르지 못한 반쪽짜리였다. 이어 1956년 기초단체장(시·읍·면장), 1960년 광역단체장(서울시장·도지사) 선거가 차례로 실시됐다. 따라서 지방자치제도가 전면 실시된 해는 1960년 4·19혁명 이후다. 지방자치제도는 4·19혁명으로 이룩한 민주주의의 성취물이었다. 하지만 채 반년도 되지 않아 자치의 꿈이 무산됐다. 1961년 5·16 군사쿠데타로 권력을 잡은 박정희 정권은 지방의회를 해산하고 지자체장을 임명제로 바꿨다. 박정희 정권은 유신헌법 부칙에 ‘지방의회는 조국 통일이 이루어질 때까지 구성하지 아니한다’고 규정해버렸다. 한시적 중지 조항이지만, 사실상의 지방자치제도 폐지였다.

역사의 뒤안길로 사라질 뻔했던 지방자치제를 부활시킨 건 민주주의를 향한 국민의 열망이었다. 1987년 6월 항쟁의 결실인 새 헌법에 따라 지방자치법이 제정됐다. 1991년 제4대 지방의회 선거를 통해 30년의 암흑기를 깨고 새 역사가 시작된 셈이다.

30년간 꽃피운 지방자치제도는 이제 새로운 역사의 문턱에 섰다. 지난해 12월 9일에 통과한 지방자치법 개정안은 1988년 제정된 이래 32년 만에 전면 개정됐다는 점에서 의미가 남다르다. 인구 100만 명 이상 대도시를 특례시로 정해 광역지자체에 준하는 자치권이 부여된다. 경기도 수원·고양·용인시와 경남 창원시가 해당한다. 특례시가 되면 향후 관련 법령을 통해 행정·사무권한이 확대되고 자치재정력이 강화할 것으로 전망된다.

32년 만의 지방자치법 전부 개정, 지방의회 위상 강화

▎노태우 전 대통령이 1986년 5월 서울 외신기자클럽 초청 오찬에서 지방자치제 도입 등 개헌에 관한 의견을 밝히고 있다. 이듬해 개정된 헌법에 따라 1991년 지방자치제가 30년 만에 부활했다.

특히 지방자치법 전부 개정안의 핵심은 지방의회의 독립성을 높이는 새로운 제도를 명문화했다는 점이다. 도지사와 시장·군수·구청장이 가졌던 의회 사무처 직원 인사권을 도·시·군·구의회 의장에게 부여했다. 의회 인사권 독립은 지방의회의 숙원과제였다. 인사권이 지자체장에게 있다 보니 의회 사무처 직원이 집행부의 눈치를 볼 수밖에 없는 구조였다. 경기도의회 관계자는 “의회 사무처 인사권이 의장에게 주어지면 집행부나 도지사 눈치를 보지 않고 더 적극적으로 의정활동을 뒷받침할 수 있을 것”이라고 말했다.

의원들을 보좌할 정책지원 인력을 둘 수 있는 근거도 마련했다. 과거 여러 지방의회들이 도입하려다 논쟁만 일으키고 번번이 좌초했던 유급 보좌관 형태다. 개정법에 따르면 지방의회는 의원 2인당 정책지원 전문인력 1명을 둘 수 있게 된다. 광역의회와 기초의회 모두 적용된다. 의원 수 110명인 서울시의회의 경우 정책지원 전문인력 55명을 둘 수 있게 되는 셈이다. 전문인력의 신분과 고용 형태 등은 아직 정해지지 않았다.

그동안 여러 차례 지방의회들이 유급 보좌관을 두려고 시도했었다. 의원 한 사람이 해야 할 역할이 지나치게 많아 전문성을 발휘하기 어렵다는 이유에서다. 지방의원은 입법(조례 제·개정), 예산 심의, 행정사무감사, 지역 민원 수렴 등을 혼자 감당해야 한다. 의회 사무처에 의정활동을 지원하는 전문위원이 있지만, 의회 규모에 따라 천차만별이고, 인원이 적어 온전한 의정 지원을 기대하기 어려운 실정이다.

국회의원이 인턴을 포함해 보좌 인력 9명을 둘 수 있는 것과 비교해 지방의회 역량 강화 측면에서 불합리하다는 목소리가 컸다. 이 때문에 한때 정부도 유급 보좌관제 도입을 긍정적으로 검토한 적이 있었다. 2013년 유급 보좌관 논쟁이 벌어졌을 때 유정복 당시 안전행정부 장관은 “지방의원에게 보좌관을 두면 개인의 정치활동에 보좌 인력을 활용한다는 우려가 있지만, 이는 국회의원에게도 똑같이 적용되는 문제”라며 “그간 중앙의 논리로 지방의회를 위축시킨 측면이 있다”고 찬성의 뜻을 우회적으로 밝혔다.

하지만 유급 보좌관을 두려는 시도는 여론의 벽을 넘지 못하고 번번이 좌절됐다. 2016년 서울시의회와 행정자치부의 소송전이 대표적이다. 이 소송전이 지방의회의 유급 보좌 관제 도입 시도에 종지부를 찍었다. 2016년 4월 서울시의회는 시간선택형 임기제 공무원인 ‘입법보조원’ 40명을 채용하겠다며 공고를 냈다. 이미 임기제 입법보조원 50명이 시의회 사무처에 채용돼 활동하고 있었다. 추가 채용할 경우 의원 1인당 입법보조원이 한 명씩 돌아가게 돼 사실상 보좌관 형태를 띠게 될 수밖에 없었다. 행정자치부는 입법보조원 채용 계획이 법으로 금지된 지방의원 유급 보좌관에 해당한다며 취소하라고 시정명령을 내렸다.

지방의회 오랜 염원 ‘정책 보좌관’ 내년부터 도입

양쪽의 갈등은 소송으로 이어졌다. 이듬해 3월 입법보조원 채용공고에 대한 행자부의 직권 취소를 놓고 벌인 소송에서 대법원은 “행자부가 한 직권 취소가 적법하다”고 판단했다. “입법보조원이 사실상 지방의회의 유급 보좌인력에 해당한다”는 게 재판부 판단이었다.

전문가들은 정책지원 전문인력이 도입되면 지방의원들의 의정활동 수준이 한 단계 높아질 것으로 기대하고 있다. 주요 지방의회 의원들이 다뤄야 하는 예산은 1인당 평균 2000억원 수준이다. 전국에서 가장 규모가 큰 경기도의 경우 도의원 한 명이 3100억원에 이르는 예산을 심의해야 한다. 재정 운용에 관한 전문 지식이 없다면 정밀한 심사는 사실상 불가능한 수준이다.

이 때문에 정책지원 전문인력은 예산 낭비가 아니라 오히려 예산을 절감할 기회일 수 있다는 주장도 있다. 지방자치단체의 방만한 예산 집행에 대한 감시 능력이 향상되기 때문이다. 최영진 중앙대 정치국제학과 교수는 “재정의 효율적 사용이라는 궁극적인 목표를 실현하려면 지방의회의 견제와 감시 기능을 극대화해야 한다”며 “이를 위해서도 의정보좌관은 꼭 필요한 제도”라고 말했다.

과거 유급 보좌관제 도입 논쟁 당시 시민사회 진영을 중심으로 반대 목소리가 컸던 것과 비교하면 최근 정책지원 전문인력 도입에 대한 우호적인 여론이 다소 높아졌다. 전국시·도의회의장협의회가 성인 1000명을 대상으로 한 지방자치 단체 및 지방의회의 역할과 권한 등 자치분권 관련 공동 여론조사에서 응답자의 72.9%가 정책지원 전문인력 도입을 찬성했다.

다만 지방의원의 역할을 여전히 불신하는 부정적 여론은 넘어야 할 산이다. 2018년 9월 서울시의회가 여론조사 전문업체 리얼미터에 의뢰해 실시한 서울시민 인식 조사에 따르면 시의원들의 의정활동에 대해 응답자의 75.8%가 ‘거의 혹은 전혀 모른다’고 답했다. 향후 의정활동에 대해서도 ‘기대하지 않는다’는 답이 62.9%나 됐다. 이 때문에 지방의회가 권한을 요구하기에 앞서 신뢰를 회복하는 데 노력해야 한다는 비판도 나온다.

실제로 지난 30년간 지방의원들의 자질 부족은 늘 비판의 대상이 되곤 했다. 지방의원이 공직자를 상대로 갑질하거나 각종 이권과 청탁에 연루돼 수사 대상에 오르는 사건이 심심치 않게 벌어지곤 한다.

최근 LH 직원들의 신도시 투기 의혹으로 불거진 공직자의 땅 투기 논란에서 지방의원들도 자유롭지 못하다. 지난해 11월 세종시의회 A 의원은 부인 명의로 매입한 토지 시세가 급등해 내부 정보를 이용한 게 아니냐는 혐의(부패방지법위반)로 수사를 받고 있다. 하남시의회는 모친 명의로 3기 신도시 예정지 땅을 매입해 두 배로 시세차익을 얻은 김모 시의원에 대해 민주당 중앙당 차원의 조사를 진행하고 있다고 밝혔다. 시흥시의회 B 의원도 자녀와 함께 3기 신도시 개발 예정지역의 토지를 매수하고 상가를 신축해 투기 이익을 얻으려 한 혐의로 국가수사본부에 고발됐다. 경기도 내 한 지자체 관계자는 “지방의원들은 직무상 지역 개발 사업 정보를 얻기에 유리한 위치에 있으면서도 시민과 공직사회의 감시가 상대적으로 덜해 사각지대에 놓여 있다”며 “개정된 지방자치법이 지방의회에 윤리특별위원회 설치를 의무화하고 있지만, 의원들의 비위를 사전에 차단할 제도적 장치로는 여전히 미흡하다”고 말했다.

지방의회 신뢰에 찬물 끼얹는 도덕성 논란

▎2019년 3월 14일 국회 의원회관에서 열린 지방자치법 전부개정 당·정·청 협의회에 (오른쪽부터) 강기정 청와대 정무수석, 조정식 더불어민주당 정책위의장, 김부겸 행정안전부 장관, 김순은 자치분권위원회 부위원장, 김두관 참좋은정부 위원장이 참석해 개정안에 합의했다. / 사진:임현동 기자

지방의원들은 대체로 이런 비판을 겸허히 수용하면서도 일부의 문제를 전체의 구조적 문제로 확장해 ‘지방의회 무용론’의 근거로 삼는 것을 경계하고 있다. 경기도의회의 한 재선 의원은 “권한이 있는 만큼 책임이 따라야 하는 것은 부인할 수 없는 사실이다. 하지만 개인의 일탈을 방지할 장치를 두는 것과 지방자치의 본질을 혼동해선 안 된다”고 말했다. 그의 말이 틀린 건 아니다. 행정안전부가 지난 2월 발간한 지방의회 백서에 따르면 민선 7기(2014년 7월~2018년 6월) 지방의회 의원 중 사법처리된 사람은 149명으로 집계됐다. 64명(43%)이 선거법 위반 사범이었고, 뇌물수수 21명(14.1%), 도로교통법 위반 17명(11.4%), 특가법 위반 7명(4.7%) 등이었다. 전체 지방의원 수가 1만2498명인 것을 고려하면 많은 수는 아니다.

유권자가 지방의원의 자질을 판단할 수 있도록 제도적 장치도 마련돼 있기 때문이다. 우선 중앙선거관리위원회 선거 통계시스템을 통해 지방선거 후보자의 나이, 학력, 경력, 전과기록 등이 공개된다. 일각에서 지방의원의 역할에 비해 보수가 너무 많다는 비판도 나온다. 2005년까지 지방의원은 명예직이었다. 최소한의 회의 수당만 지급됐다. 유급제로 전환된 건 2006년부터다. 대신 다른 공직이나 직무와 관련된 영리행위가 금지됐다. 월정수당, 의정활동비, 공무여행경비 등으로 세분돼 있다.

지방의회 백서에 따르면 2018년 기준 시·도의회 의원의 평균 보수는 5743만원이었다. 시·군·구의회 의원의 경우 평균 3858만원으로 나타났다. 지방의원을 무보수 명예직으로 전환해야 한다는 주장은 감정적으로 여론의 지지를 받고 있지만, 현실화하기 어렵다. 영국·프랑스·독일 등과 같은 유럽 국가들이 주로 무보수 명예직을 고수하고 있다. 유급직 채용국가는 우리나라를 비롯해 미국·캐나다·일본 등이다. 명예직을 고수하는 국가의 경우 의회의 능률을 높이기 위해 의원 수가 상대적으로 많다. 따라서 어느 쪽이 반드시 옳다고 할 수 없는 선택의 문제일 뿐이다.

지방의회 독립성 보장할 ‘지방의회법’ 제정 요구

▎2017년 10월 26일 문재인 대통령이 여수세계박람회장에서 개막한 제5회 대한민국 지방자치 박람회에 참석 축사를 하고 있다. 문 대통령은 임기 내 지방분권 강화를 위한 개헌을 추진하겠다고 밝혔다.

미시적 논쟁을 차치하더라도 더 높은 수준의 지방분권이 시대적 흐름이란 사실은 분명하다. 노무현 정부를 시작으로 이명박·박근혜 정부에 이어 현 정부까지 지방분권은 모든 정부의 중요한 국정과제로 채택됐다. 문재인 대통령은 2017년 10월 26일 전남 여수엑스포컨벤션센터에서 열린 ‘제5회 지방자치의 날’ 기념식에 참석해 “수도권과 지방이 함께 잘사는 강력한 지방분권 공화국을 국정 목표로 삼고 있다”고 밝혔다.

문재인 정부가 출범 초에 발표한 ‘자치분권 로드맵’에는 ▷중앙 권한의 획기적인 지방 이양 ▷강력한 재정 분권 추진 ▷자치단체의 자치역량 제고 ▷풀뿌리 주민자치 강화 ▷네트워크형 지방행정체계 구축 등의 5대 핵심 전략이 담겨 있다. 그중에서도 재정분권은 로드맵 실현의 핵심이다. 현재 8대2인 국세와 지방세 비중을 6대4까지 개편해 지자체의 재정자율권을 강화하는 게 골자다. 하지만 문 대통령의 임기를 불과 1년 남겨둔 현재까지 구체적인 실행 계획은 나오지 않았다. 임기 안에 실현하겠다는 약속은 사실상 불가능해졌다.

주민 참여 민주주의의 핵심으로 꼽히는 주민소환제 요건 완화 약속도 요원하다. 지난 14년간 주민소환투표가 10건 치러졌지만, 투표함을 개봉한 건 단 2건에 불과했다. ‘3분의 1 이상 투표율’ 요건을 충족하지 못해서다. 올해 초 정부는 개표 요건을 ‘4분의 1 이상 투표율’로 완화한 개정법률안을 국회에 제출했다. 지난 20대 국회에서도 제출됐지만, 임기 만료로 폐기된 적 있다.

개정된 지방자치법의 수준이 다소 아쉽다는 평가도 나온다. 김한종 전국시·도의회의장단협의회장(전남도의회 의장)은 지난 2월 한국지방자치학회 학술대회에서 “첫술에 배부를 수는 없지만, 당초 기대했던 내용보다 다소 부족하다”고 평가했다. 서울시의회가 4년 전 발표한 지방분권 7대 과제와도 내용상 차이가 확연하다. 7대 과제는 ▷정책지원 전문인력 확보 ▷지방의회 인사권 독립 ▷자치조직권 강화 ▷자치입법권 강화 ▷지방의회 예산편성 자율화 ▷인사청문회 도입 ▷교섭단체 운영·지원 체계 마련 등이다. 개정법에 포함된 건 인사권 독립과 정책지원 전문인력 확보에 그쳤다.

지방의회들은 국회법에 대응하는 지방의회법 제정을 요구한다. 지방의회법에 조직구성권과 예산편성권 등을 포함해 명실상부한 독립된 의사결정기구로 위상을 바로 세워야 한다는 이유에서다. 박근철 경기도의회 민주당 대표의원은 “지방의회를 지방자치법 안에서 다룰 게 아니라 별도의 법을 통해 지방자치단체와 대등한 독립 기관의 지위를 보장해야 한다”고 말했다.

- 유길용 월간중앙 기자 yu.gilyong@joongang.co.kr