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[특별기획] 반복된 실패 인사청문회, 의회 선진국에서 배워라 

美, 평판조회 결과만 나빠도 대통령이 지명 포기… 의혹투성이 후보자는 청문회장 아예 입장 불가 

FBI·국세청·백악관 총동원돼 후보자 개인과 가족 검증
의회가 요구하면 백악관은 인사 검증자료 반드시 제출


▎2019년 9월 조국 당시 법무부 장관 후보자 국회 인사청문회에서 여야 법제사법위원회 간사가 설전을 벌이고 있다. / 사진:오종택 기자
국회 인사청문제도의 근본적인 목적은 고위 공직자에 대한 대통령의 인사권을 국민의 대표기관인 의회가 견제하는 것이다. 공직 후보자의 도덕성·신뢰성 등 과거의 행적과 발언을 객관적·공개적으로 치밀하게 검증하고, 그 적격성 여부를 국민이 판단할 수 있도록 하는 데 의의가 있다.

인사청문제도는 의회 다수당이 내각을 구성하는 정부 형태인 의원내각제 국가에서보다는 삼권분립을 특징으로 하는 대통령제 국가에서 주로 시행되고 있다. 미국 의회는 청문회로 시작해 청문회로 끝난다고 할 정도로 청문회가 의회 과정에서 주를 이룬다. 입법청문회(law-making hearing), 조사청문회(investigation hearing), 감사청문회(oversight hearing), 인준청문회(nomination hearing)가 핵심이다. 그중 인준청문회는 연방 상원위원회에서 이뤄진다.

미국 인준청문회를 이해하기 위해서는 미국 건국 초기 헌법 제정 당시 ‘건국의 아버지(founding father)’들이 어떤 생각을 했는지 알아볼 필요가 있다. 이들은 헌법을 제정하기 전에 인간의 본성에 대해 연구한다. 인간은 불완전하고 예측하기 힘들며 심지어 이기적인 면이 강하다고 결론짓는다.

그들은 헌법에 다수의 횡포로부터 소수자를 보호하기 위해 견제와 균형에 따른 권력분립을 제안했다. 특히 대통령이 ‘선출된 왕’과 같이 막강한 권한을 행사하는 것을 막을 장치를 고민했다. 의회가 입법권·예산권·감사권 그리고 인사권을 행사해 연방 정부의 수반인 대통령을 견제하도록 했다.

미국에서는 의회만 법안 제출권을 갖고 있으며 예산 편성권 역시 의회에 있다. 또 정부를 감사하는 감사원을 의회에 두고 의회에 인준 투표권을 부여했다. 미국 헌법 제2장 제2조 제2항에 “대통령은 대사 기타의 외교사절·영사·연방대법원 대법관 및 헌법에 특별한 규정이 없이 법률에 따라 지명할 모든 연방 공무원을 상원의 조언과 동의를 얻어 이를 임명한다”고 규정돼 있다. 인준권에 대해 단순한 동의 여부가 아닌, 의회가 적극적으로 관여할 수 있도록 상원에서 인사청문회를 실시하게 했다.

與는 감싸고 野는 헐뜯기만 하는 한국 의회


▎폴 라캐머러 주한미군 사령관 지명자가 5월 18일(현지시간) 열린 미국 상원 인준 청문회에 출석해 답변하고 있다. / 사진:미 상원 인준 청문회 영상 캡처
인준 대상 공직자는 행정부는 14개 부처와 기타 위원회 등 32개 기관 등 약 500명 정도. 사법부는 매년 60명 정도이며 판사 800여 명의 약 7%에 해당한다. 외교관은 매년 12명 내외이고, 군인은 소장급 이상이 대상이다. 대부분 서류 심사로 인준을 받으며, 인사청문회 대상 군인은 수십 명쯤이다.

대한민국의 인사청문회는 2000년 제16대 국회에서 최초로 도입됐다. 국무총리를 비롯해 대법원장·헌법재판소장·감사원장·대법관과 함께 국회가 선출권을 갖는 헌법재판관 3명, 중앙선관위원 3명 등 23명이 인사청문회를 거치도록 했다. 2003년에는 국가정보원장·국세청장·검찰총장·경찰청장까지 대상이 확대됐다. 2004년 총선에서 당시 집권당인 열린우리당은 야권의 노무현 대통령 탄핵 역풍 속에서 과반수(152석)를 차지했다. 이후 2005년 7월부터 국무위원을 비롯해 헌법재판소 재판관과 중앙선거관리위원회 위원까지 청문회 대상자에 포함됐다.

그런데 현행 인사청문회 제도는 본래의 취지대로 운영되지 못할 뿐만 아니라 국민 기대에도 부응하지 못하는 문제점과 한계를 드러내고 있다는 지적이 많다. 여당은 후보 검증보다는 감싸기에, 야당은 정책 검증보다는 도덕성에 관한 의혹 제기에만 몰두하고 있다는 비판이 많다.

문재인 대통령은 5월 10일 취임 4주년 특별 기자회견에서 “우리 인사청문회는 능력 부분은 그냥 제쳐놓고 흠결만 따지는 청문회가 되고 있습니다. 무안 주기식 청문회 제도로는 정말 좋은 인재들을 발탁할 수가 없습니다”라고 했다. 일각에서는 청문회 제도가 본래의 취지대로 도덕성·전문성·업무적합성을 갖춘 인재를 적재적소에 배치함으로써 행정 업무의 효율성을 높일 수 있는 방향으로 운용돼야 한다고 주장한다.

그렇다면 한국에서 인사청문회 제도가 제대로 작동되지 못하는 게 과연 제도 탓인가? 미국과 한국의 인사청문회 제도를 비교·고찰하면 이런 질문에 대한 해답을 얻을 수 있다.

미국, 교통범칙금까지 200여 개 항목 철저히 조사


▎5월 20일 국회에서 열린 김오수 검찰총장 후보자 인사청문회에서 여야 대치가 이어지면서 정회되고 있다. / 사진:연합뉴스
우선, 미국 인사청문회 제도의 가장 큰 특징은 철저한 검증 시스템이다. 미국에서는 FBI(미 연방수사국) 신원 조회, 국세청(IRS) 세무조사, 백악관 인사국 등이 철저하게 매뉴얼화된 시스템에서 후보자의 배경과 과거, 문제를 샅샅이 찾아내고 검증한다. 후보자 개인과 가족에 대한 배경 사항, 직업 및 교육적 배경에 관한 사항, 세금 납부에 관한 사항, 교통범칙금 등 경범죄 위반 사항, 전과 및 소송 진행에 관한 사항 등 총 200여 개 항목을 철저하게 조사한다.

주목해야 할 것은 각 기관은 검증 작업을 거쳐 그 결과를 인사권자인 대통령에게 직접 보고하는 체제가 구축돼 있다. 그 과정에서 검증 기관 간에 상호 경쟁 시스템이 이뤄지면서 자연스럽게 상향식 검증이 이뤄진다는 것이다.

반면, 한국은 모든 검증 절차를 청와대가 주도하고 있다. 민정수석실과 인사수석실이 검증을 주도하기 때문에 대통령의 의중이 반영되는 하향식 인사 시스템이 보편적이다. 대통령이 사전에 임명 의중을 밝히면 검증이 부실할 수밖에 없는 하향식 구조다. 형식적인 검증이 이뤄지기 십상이다. 언론에서 1~2일이면 검증할 수 있는 사항을 청와대가 걸러내지 못하는 경우가 비일비재한 것도 바로 이런 이유 때문이다.

또 미국에서는 백악관이 가진 인사 검증 자료를 의회가 요구하면 제출하게 돼 있다. 이는 부실 검증을 제도적으로 막을 수 있는 장치다. 한국의 경우, 지금까지 단 한 번도 청와대가 인사 검증 자료를 국회에 제출한 적이 없다. 언론에서 검증에 대한 문제를 제기하면 청와대는 늘 “다 고려했다”는 판에 박힌 말만 한다.

문재인 정부는 2017년 11월 ▷병역기피 ▷불법 재산 증식 ▷세금탈루 ▷위장전입 ▷논문표절 ▷음주운전 ▷성범죄 등 고위공직자 임용을 배제하는 7대 인사 검증 기준을 밝혔다. 그런데 청와대는 번번이 이런 원칙을 무시했다. 가령, 최근 큰 논란이 됐던 임혜숙 과학기술정보통신부 장관 후보자와 관련해서는 101차례 위장전입, 남편과 본인과 자신의 제자가 제1~3저자로 참여한 논문표절 의혹 등이 제기됐다. 심지어 청와대는 이해충돌 가능성 등의 문제점이 드러난 인사들을 후보자로 지명하는 경우도 적지 않았다. 무엇을 검증했는지 도무지 알 수 없다.

그런데도 청와대와 여당은 스스로 만든 검증 원칙을 폐기하고 국민 눈높이에 한참 못 미치는 장관 후보자들을 내놓고서 애먼 청문회 탓을 한다. 문 대통령의 ‘복심’으로 꼽히는 윤건영 더불어민주당 의원은 5월 6일 한 방송에서 “우리나라에 일론 머스크라든지 빌 게이츠 같은 분이 계신다고 해도 그분들을 장관으로 쓸 수 없다”며 인사청문회 제도를 손질해야 한다고 주장했다. 이어 “지금처럼 (인사청문회가) 신상털기식으로 가버리면 정말 훌륭하신 분, 좋으신 분들이 잘 안 하려고 하신다”며 “정책 검증과 도덕성 검증은 나눠서 해야 한다”고 주장했다.

앞뒤가 전혀 맞지 않는 내로남불의 전형이다. 그렇다면 현 집권당은 왜 야당 시절 그렇게 혹독한 검증의 칼을 들이댔는가? 문재인 대통령은 야당인 새정치민주연합 대표 시절이던 2015년 2월 이완구 전 국무총리의 인사청문회를 앞두고 “강도 높은 인사청문회로 국민이 가진 의혹을 규명할 것”이라고 말했다. 또 박근혜 대통령의 잇따른 인사 실패에 대해서는 “박 대통령의 수첩에 올라 있는 인물마다 도덕성에서 흠 없는 분이 없었다. 이제는 ‘수첩인사’를 버리고 국민의 눈높이에 맞는 인사를 하기 바란다”고 비판하기도 했다. 만약 청와대가 백악관처럼 검증 자료를 국회에 제출한다면, 애초에 7대 인사 기준 검증을 통과하지 못한 인사를 추천할 일도 없을 것이다.

후보자들은 자신의 문제 밝혀지면 자진 사퇴


미국에서는 처음부터 문제가 되는 후보는 아예 인선하지 않고, 후보자들도 자신들의 문제가 밝혀지면 스스로 사퇴한다. 1993년 1월 클린턴 대통령은 미국 역사상 첫 여성 법무부장관으로 조 베어드를 지명했다. 하지만 청문회 전 페루 국적의 불법체류자를 가정부로 고용한 사실이 드러나 스스로 사퇴했다.

한국의 경우, 각종 의혹이 제기된 후보자들이 사퇴하기는커녕 청문회장에서 의혹을 밝히겠다고 주장한다. 가령, 부동산 투기와의 전쟁을 주요 업무로 삼아야 할 국토교통부 장관이 위장전입과 거주하지도 않았던 세종시 공무원 특별 공급 아파트를 되팔아 수억 원의 차익을 얻었다는 의혹을 받았지만, 버젓이 청문회에 참석했고 결국 장관으로 임명됐다.

미국에서는 검증 기관에 의해 사전 조사가 끝났다고 해서 무조건 후보자를 상원에 인준 신청을 하는 게 아니다. 대통령은 후보자를 놓고 해당 상임위원회 위원장, 의회의 지도자, 각 정당 지도자 등과 협의한다. 이는 인준 과정에서 여론의 비판이나 상원의 반대를 사전에 피하기 위한 것이다. 대법관 후보자의 경우 미국변호사협회의 후보자 평가를 중요하게 참고해서 지명한다. 만일 의회 지도부가 반대하거나 평판조회 결과가 나쁘면 대통령은 지명을 포기한다.

이런 과정을 거치기 때문에 미국에서는 상원 인준 거부율이 지극히 낮다. 1789년부터 1989년까지 상원에서 인준이 거부된 경우는 12회에 불과했다. 미국 의회에서는 2단계 인준 절차를 거친다. 상원상임위에서 청문회가 종료되면 위원회는 지명에 대한 동의 여부를 첨부해 이를 본회의에 회부한다. 위원회가 심의를 지연시키거나 본회의 회부를 연기함으로써 간접적으로 인준을 거부하기도 한다. 따라서 인준 책임은 사실상 각 상임위원회에 부과돼 있다.

한국의 경우 상임위원회는 청문회 후 후보자 관련 공직 적격 여부에 대한 보고서를 만들지만, 대통령이 이를 법적으로 지켜야 할 의무가 없다. 청문보고서가 채택되지 않아도 일정 기간이 지나면 대통령이 임명할 수 있다. 문재인 정부 들어 야당의 동의 없이 임명된 장관급 인사가 33명으로 늘어났다. 이는 노무현 정부(3명), 이명박 정부(17명), 박근혜 정부(10명) 때 합친 수보다 많다. 청문회 무용론이 나올 수밖에 없다.

미국 청문회와 한국 청문회의 결정적인 차이는 미국에서는 청문 기간의 제약이 없고 공직 후보자가 위증하면 처벌받는다는 데 있다. 한국에서는 정부가 국회에 임명동의안을 제출하면, 국회는 임명동의안을 받은 날부터 본회의 회부·처리까지 20일 이내에 처리해야 한다. 의원 13명으로 구성된 인사청문특별위원회는 임명동의안 회부부터 15일 이내에 인사 청문회를 끝내야 한다. 인사청문회 기간은 3일 이내로 진행한다. 이는 충분한 인사 검증을 하기에는 너무 짧은 기간이다. 후보자가 ‘하루만 버티면 된다’는 식의 태도를 보이면서 자료 제출에 비협조적인 태도로 일관해도 시간을 두고 이를 강제할 방법이 없다.

또 김오수 검찰총장 청문회에서 보듯이 의원들의 감정 대립으로 청문회가 파행되면 제한된 시한 때문에 속개가 힘들어진다. ‘국회에서의 증언·감정 등에 관한 법률’에는 증인·감정인이 허위진술을 할 경우 위증죄로 처벌이 가능하도록 한 데 반해 공직 후보자의 허위진술에 대해서는 처벌 규정이 없다. 현행 인사청문회 제도에 개선이 필요하다는 지적은 꾸준히 나오고 있다. 인사청문회 제도의 원조 격인 미국의 사례를 벤치마킹해서 내실 있는 청문회 제도를 만들어야 한다.

사전 인사청문제도 도입한 영국 사례 주목해야


▎2017년 6월 김부겸 당시 행정자치부 장관 후보자 인사청문회가 자유한국당 의원들의 불참으로 파행됐다.
이를 위해서는 최소한 다음과 같은 개선 방안이 필요하다. 첫째, 인사 추천과 인사 검증 기능이 확실하게 분리하고, 검증 자료를 국회에 제출해야 한다. 둘째, 장관급 인사도 해당 상임위원회에서 인준 투표를 해야 한다.

셋째, 공직 후보자의 자료 제출 비협조와 허위진술에 대한 처벌을 법제화해야 한다. 허위진술을 할 경우, 국회 위증죄를 적용해 처벌할 수 있도록 해야 한다. 이종배 국민의힘 의원은 허위진술, 자료 제출 거부 등으로 공정한 인사 검증을 방해할 경우 3년 이하의 징역 또는 3000만원 이하의 벌금에 처하도록 하고, 재적 위원 3분의 1 이상의 연서(連書)에 따라 위원장의 명의로 고발할 수 있도록 개정안을 제출했다.

넷째, 인사청문 기간을 확대해야 한다. 한국에서는 청문회가 후보자의 도덕성을 둘러싼 소모적인 정쟁의 장으로 변질돼 후보자의 정책적 견해와 전문성 검증은 제대로 이뤄지지 않는다. 이를 토대로 정치권에서는 공직후보자의 도덕성과 능력·자질 검증 분리에 비중을 두고 있다. 홍영표 민주당 의원은 인사청문회를 공직윤리청문회와 공직역량청문회로 분리해 실시하고 비공개 공직윤리청문회를 원칙으로 하는 개정안을 제출했다.

이는 지극히 잘못된 발상이다. 문재인 대통령은 취임사에서 “전국적으로 고르게 인사를 등용하겠습니다. 능력과 적재적소를 인사의 대원칙으로 삼겠습니다. 저에 대한 지지 여부와 상관없이 유능한 인재를 삼고초려해서 이를 맡기겠습니다”라고 약속했다. 이런 약속은 지키지 않은 채 청문회 제도 탓을 하는 것은 국민 기만이다. 여권이 스스로 정한 인사 7대 인사 원칙을 지키지 않으면서 공직 후보자의 도덕성과 능력·자질 검증 분리를 주장하는 것은 난센스다.

청와대가 자신이 만든 인사 원칙을 지키면서 좋은 후보를 지명하거나, 대통령의 공직 후보자 지명 후에 업무 관련 문제가 발생하면 청문회 전 스스로 사퇴시키는 관행이 만들어지면 현재 인사청문회를 둘러싸고 발생하는 문제는 저절로 해결된다. 미국에서는 사전 검증 이후 청문회를 시작하면 정책 청문회가 되는 이유가 바로 여기에 있다.

의회 선진국의 경우 우리나라같이 의혹투성이인 공직 후보자는 아예 청문회장으로 들어올 수 없다. 이를 위해 의원 내각제 국가인 영국에서는 2008년부터 사전인사청문회(pre-appointment hearing)를 도입해서 시행하고 있다. 국회 입법조사처 전진영 박사는 오랫동안 인사 청문제도를 시행하지 않았던 영국에서도 사전 인사청문제도를 도입했다는 사실에 주목하고 있다. 그는 “공직자 인사 결정에 대한 의회의 감독 및 책임성 강화가 민주주의의 성공적인 운영을 위해서 필수적인 요소임을 의미한다”며 “공직 후보자 검증 과정이 국민에게 공개되면 공직 후보자의 업무 수행에 정통성이 강화될 것이라는 기대도 있다”고 주장했다.

옳은 지적이다. 다만, 여기에는 전제가 있다. 대통령제에서 입법부는 여야가 함께 행정부를 견제해야 건강한 정부를 만들 수 있다. 대한민국 국회처럼 여당은 무조건 정부를 철벽 옹호하고, 야당은 무조건 반대를 위한 반대를 하면 모든 의회 제도는 제대로 작동할 수 없다. 국민의 대표자인 여야 의원 모두 자신의 소신과 양심에 따라 의정 활동을 할 수 있을 때만이 국회 인사청문회 제도가 본연의 기능을 할 수 있을 것이다.

- 김형준 명지대 교양대학(정치학) 교수 db827@naver.com

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202107호 (2021.06.17)
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