민간고용 위축과 재정 부담 불러온 文의 소득주도성장과 최저임금 인상 반면교사 삼아야
부동산부터 일자리 정책까지 ‘공짜 점심은 없다’는 생각으로 시장경제 메커니즘 신뢰해야

▎윤석열(오른쪽) 대통령 당선인의 성패는 일자리 창출과 부동산·물가 안정에 달려 있다고 해도 과언이 아니다. 이를 위한 해답은 시장경제 원리에 있다. / 사진:연합뉴스

대통령 선거 기간에 많이 나오는 공약 가운데 하나가 ‘일자리’에 관련된 것이다. 비단 우리나라 대선에서만 나타나는 현상은 아니고, 미국을 비롯한 대부분 국가에서도 주된 선거 공약으로 등장한다. 결국은 일자리로 대변되는 경제 문제가 행정부 정책 역량의 핵심이기 때문이다.

우리나라에서도 그동안 대규모 재정 투입을 통해 일자리를 창출하겠다는 다양한 공약이 제시되기도 했다. 이러한 재정사업 가운데에는 경제적인 타당성을 지니는 것도 일부 존재한다. 그러나 현실성이나 구체성은 떨어지고 재정투입 대비 성과도 불확실한 일종의 민원성 정책으로 보이는 것도 상당수 있었다. 더구나 실질적인 지속가능성에 의문이 제기되는 것도 많이 존재해왔다.

5년 전 출범한 문재인 정부는 ‘일자리 정부’라는 기치를 내걸고 정부 주도의 일자리 창출에 역점을 기울였다. 실제로 최저임금의 급격한 인상과 근로시간 단축이 경직적으로 시행되면서 노동시장에 충격이 가해졌다. 신규 민간고용이 크게 위축되던 시기였고, 그나마 공급되던 일자리의 상당 부분은 대규모 정부 지출을 통한 재정사업과 관련이 높았다. 이렇게 제공된 일자리의 상당수는 흔히 우리가 생각하는 개념의 일자리가 아니었다. 이렇듯 정부 주도로 만들어진 일자리들은 사회적인 필요로 발생했다고 보기 어렵다. 실제로는 정부가 돈을 지급하기 위한 명분으로 사용된 경우가 많았다. 즉, 일자리 창출이라는 이름표가 붙었지만, 사실상은 복지지출로 볼 수 있었다. 문제는 가장 복지가 필요한 분들에게 제공된 것인지도 확인하기 어렵다는 점이다. 더구나 재정으로 재원을 조달한 이런 일자리는 지속하기 어렵고 양질의 급여를 제공하기도 물론 힘들다.

지옥으로 가는 길은 선의로 깔려 있다

▎경제 정책과 복지 정책 사이에서 모호함을 띤 문재인 대통령의 J노믹스는 시장의 활력을 억제했다. / 사진:연합뉴스

그래도 경기가 어렵고 물가도 오르지 않는 경제 전반의 총수요 부족 상황에서는 정부 재정 지출을 통해 부족한 총수요를 창출하는 일종의 ‘수요관리정책’이 아주 의미가 없진 않다. 다만 근본적으로는 일자리 정책이라고 보기가 어렵다. 더구나 수요관리정책의 기본 아이디어가 일시적인 수요부족을 관리하는 차원인지라, 안정적이고 지속적인 일자리와는 거리가 멀다. 특히 현재와 같이 물가가 오르며 인플레이션을 우려해야 하는 거시경제 환경에서 대규모 재정 지출은 인플레이션을 악화시킬 수 있어 지속하기 어렵다.

결국 ‘나와 내 가족이 일하고 싶은 좋은 일자리는 정부가 아닌 기업이 만든다’는 사실을 인정하는 것이 중요하다. 소득주도성장이라는 이름으로 추진된 무리한 임금인상 정책이 일자리 상황을 악화시키고 있던 상황에서도, 선언적으로는 ‘일자리는 기업이 만든다’는 명제를 정부가 언급하긴 했다. 그러나 문제는 실제 일자리 정책이 기업에 초점을 두기보다는 재정 지출에 의존한 측면이 강했다는 것이다. 중요한 것은 정치적인 구호나 공약이 아니라 정책의 핵심을 어디에 두고 실천하는지의 문제다. 이러한 관점에서 차기 정부에서 가장 중요한 초점은 일단 지나친 재정의존에서 벗어나는 것이다.

지나친 재정의존은 최근 급격히 증가한 국내총생산(GDP) 대비 정부 부채 비율과 함께 촉발한 재정건전성 논쟁 가운데 나타난 것처럼, 우리나라에 부채 증가 여력이 존재하는지, 국가 신인도 하락 위험은 없는지, 미래 세대에 현재의 부담을 떠넘기는 것은 아닌지의 문제일 뿐만 아니라, 정부가 민간 활력을 떨어뜨리거나 시장을 왜곡하는 부작용을 추가로 초래할 가능성과 연관돼 있다.

하나의 예로 최저임금을 급격히 인상하자 자영업자와 소상공인을 중심으로 임금 부담이 급증하면서 발생한 부작용을 해결하기 위해 접근한 방식과 연결해서 생각할 수 있다. 문재인 정부는 2017년, 그다음 해(2018년) 적용할 최저임금을 16.4% 인상했다. 이어 2018년에는 2019년 적용할 최저임금을 10.9% 또 인상했다. 이로 인해 자영업자와 소상공인의 피해가 커지자 ‘일자리 안정자금’이라는 재정 지원을 통해 문제에 접근했다.

“임금인상을 통해 노동소득 증가와 경제성장을 함께 이루겠다”는 소득주도성장의 취지와 달리 고용주는 비용 인상으로 어려움을 겪었고, 근로자나 취업희망자는 사실상의 임금감소와 고용 악화로 피해를 경험하는 상황이 빚어졌다. 이에 관한 근본적인 해결책은 결국 시장 상황과 괴리된 무리한 임금인상을 현실화하거나 최저임금제의 근본적인 개선을 통해 지역이나 산업의 여건을 반영하도록 하는 것이었음에도 재정에 의존해서 해결할 수 있다는 접근은 결국 문제를 악화시켰다. 최종적으로 시간이 지나간 가운데 최저임금 인상률이 2.87%(2020년 적용), 1.5%(2021년 적용)로 현실화한 이후에야 상황이 어느 정도 나아질 수 있었다.

이렇듯 경제 현실이나 시장 상황과 괴리된 정책이 추진되는 가운데 이를 재정에 의존해 메우려는 시도는 결국 국민에게 부담이 될 수밖에 없다는 점을 인식해야 한다. 일례로 근로자와 사업주가 내는 고용보험료를 주(主) 재원으로 운영하면서 실업 상황에 놓이게 되면 근로자가 보험금을 받는 형태로 돼 있어서 사실상 보험의 성격을 지닌 고용보험기금은 2012~2017년 6년간 흑자를 내며 건전하게 유지되고 있었다. 그러나 소득주도성장을 추진하는 와중에 이러한 성격과 관련이 적은 지출이 확대되면서 2018년 8000억 원의 적자 적환 이후 2019년 2조 원의 적자를 기록했다. 적자가 계속되면 고용보험기금은 사실상 고갈 상태에 이르게 된다.

정권교체 빌미된 부동산 증세와 국채 발행

▎윤석열 대통령 당선인은 후보 시절 문재인 정부의 부동산 정책 실패를 집중 공략했다. 양질의 주택공급이라는 시장의 바람에 이제 응답할 때다. / 사진:국회사진기자단

이렇듯 노동시장에 정부가 무리하게 개입하며 고용 사정이 나빠진 부분이 있었고, 여기에 더해 현실이나 기금의 감당 능력을 충분히 반영하지 못하고 수혜를 확대한 부분이 함께 작용하면서 문제가 발생한 것이다. 이런 상황이 누적된 결과, 현재는 기금 고갈 상태에서 공공자금관리기금에서 대출을 받아 실업급여를 지급하는 형편이 됐다. 결국 경제적 타당성이 충분히 검토되지 않은 상태에서 정책이 추진되고 이를 국민부담으로 메우는 재정의존에서 벗어나지 못하고 있다는 뜻이다.

이러한 재정의존은 세금 형태든지 국채발행이든지 국민부담으로 돌아올 수밖에 없다. 2022년 예산안은 604조원으로 사상 최대 규모다. 2017년 400조원 정도였음을 고려하면 5년간 거의 1.5배가 된 것이다. 평균 연간 증가율로 봐도 8.5%로 그 이전 5년의 평균 증가율 4.3%에 비하면 거의 두 배에 달한다. 조세부담률도 20%에 육박하고 국민이 세금 부담처럼 인식하고 있는 각종 기여금 지출을 포함하면 20% 후반을 넘어 곧 30%대에 이를 전망이다. 그렇다 하더라도 세금을 거둬 제대로 쓰고 있다고 생각하면 그나마 낫겠지만, 그렇지 않고 부담만 증가했다고 국민이 느끼면 이를 인내하기는 어렵다. 실제로 이 부분이 현 정부가 국민의 신뢰를 잃은 것과 큰 관련이 있다는 점을 윤석열 대통령 당선인은 인식할 필요가 있다. 특히 문재인 정부는 부동산 정책 실패로 주택가격이 급등한 것을, 오히려 국민에게 세금을 걷는 재원으로 활용했다. 의도와 무관하게 국민에게 이렇게 비친 측면은 결정적 선거 패인이 됐다. 재정의존은 의도 여부를 떠나 결국 국민부담 증가로 이어질 수밖에 없다.

물론 이러한 재정의존을 메우기 위한 세금 징수 급증에 대한 비판이 일자, 당장 세금을 걷기보다는 국채발행으로 대응하려는 분위기도 있었다. 그리고 그렇게 하면 큰 부담 없이도 재정을 통해 문제를 해결할 수 있다는 주장을 하는 이들도 있다. 조세로 정부 재원을 조달하든지 국채를 찍어서 하든지 국민부담은 결국 완벽하게 동일하다는 것은 ‘리카디안 동등성 정리(Ricardian equivalence theorem)’에서도 이야기하고 있다. 현실 세계가 리카디안 정리처럼 그렇게 완벽하게 동일하지 않더라도, 국채발행이 조세와 마찬가지로 누군가의 미래 부담이 된다는 것은 자명하다.

‘정부가 국민에게 부담을 지우지 않고도 국민에게 계속 지출할 수 있다’는 주장은 에너지의 공급을 받지 않고도 외부에 대해서 일을 계속할 수 있다고 주장하는 영구기관(perpetual motion machine)의 허구 논리와 다르지 않다. 영구기관이 물리학의 기본원칙에 부합되지 않듯이 국민에게 부담을 지우지 않고도 재정 지출을 할 수 있고, 이를 통해 경제가 살아나고 성장할 수 있다는 명제는 성립하지 않는다는 사실을 경제정책의 기본으로 분명히 인식해야 한다. 소득주도성장 논의가 경제성과를 내지 못하고 실패한 것도 같은 맥락이다.

세금을 거둬 정부지출을 하면 납세자에게는 직접적인 부담이고, 부동산 관련 세금을 올리면 주택을 구하는 사람뿐만 아니라 세입자도 전가(轉嫁) 효과를 통해 실제로는 세금에 따른 부담을 간접적으로 지게 된다. 당장 세금을 거두지 않고 국채를 찍어낸다면 그 부담은 채권시장에서 금리상승으로 나타나게 되고, 특히 신용도가 낮거나 급하게 자금을 구해야 하는 사람들에게 높은 금리로 전가되는 것이다. 그렇다면 중앙은행이 돈을 찍어내게 해서 금리를 낮추면 되지 않겠냐고 생각할 수도 있지만, 그 경우는 또 물가상승이나 통화가치 하락으로 인해 국민이 부담을 안는 것이다. 최근 유동성 증가에 따른 인플레이션 압력은 이러한 상황과 무관하지 않다.

시장의 역동성이 경제성장 원동력

▎2022년 3월 11일 서울 시내 기름값은 천장을 뚫었다. 물가 상승 압력이 상당한 상황에서 재정 지출을 줄이며 경제를 살려야 하는 난해한 임무를 새 정부는 떠맡았다. / 사진:연합뉴스

이를 고려할 때, 재정이 아니라 기업이 좋은 일자리를 만들고 이를 통해 국민을 잘살게 만든다는 정책 방향성을 가지는 것이 경제 정책의 출발이 되어야 한다는 점을 윤 당선인은 잊지 말아야 한다. 그렇다면 좋은 일자리를 만들어내고, 기업이 활기차게 일하도록 만들기 위한 기본은 무엇일까? 여기에는 자유롭고 공정한 시장이 필수 조건이다. 정부에서 무엇인가를 나눠주기를 기다리는 배급소와 자유로운 거래가 이뤄지는 시장인지를 쉽게 구별할 수 있는 부분은 결국 활기가 넘치는지 여부다. 줄 서서 정부가 나눠주는 것을 받기 위해 배급소 앞에 늘어선 이들의 표정에서 자유의지에 따라 생산하고 서로의 필요에 따라 구매하는 시장의 활기를 느낄 수는 없을 것이다.

결국 기업이 일자리를 만드는 핵심에는 사람들이 원하는 것을 파악하고 이를 위해 가장 효율적인 방법으로 재화와 서비스를 제공함으로써 이윤을 얻으려는 경제주체가 활기차게 움직이고, 이에 대한 공정한 보상을 받을 수 있는 시장이 있다. 따라서 경제를 발전시키며 역사를 주도한 세계적인 기업인은 모두 시장경제가 발전한 곳에서 출현할 수밖에 없었다. 그리고 바로 그 시장의 역동성이 경제성장의 원동력인 것이다.

경제가 성장하고 국민소득이 증가하는 방법으로는 세 가지 외에는 없다. 첫째, 투자가 이뤄지고 자본이 축적되는 경우다. 둘째, 더욱 많은 사람이 그 경제에서 일하거나 같은 수의 사람이라도 기술이나 지식이 높아지는 것이다. 그리고 마지막으로 경제 전반의 생산성이 높아지도록 제도 및 사회시스템을 효과적으로 작동하도록 만드는 것이다. 그런데 그 세 가지 경로 모두에 공통으로 적용되는 부분이 있는데, 그것은 결국 기업이 활기차게 투자하는 것이다.

투자한 부분에 대해 시장에서 정당하게 평가받고 보상받을 수 없다면 기업은 투자를 감내하지 않는다. 국내 시장에서 투자에 대한 위험과 그에 따른 보상을 인정해주지 않는다면 기업은 해외로 나갈 수밖에 없다. 그리고 기업이 새로 만들어지고 투자가 이루어지지 않는데 누군가를 고용하거나 일자리가 만들어질 수는 없다. 또한 경제 전반의 생산성이 높아지는 제도와 사회시스템은 시장에 기반한 것일 수밖에 없다. 시장이 공정하고 원활하게 움직일 때 기업이 투자하게 된다. 시장이 가장 효과적이고 효율적인 자원 배분 제도와 시스템을 의미하기 때문이다.

활기찬 시장이 핵심이라는 것은 이번 정부의 부동산 정책을 통해서도 확인된다. 실제로 윤 당선인이 당장 해소해야 하는 중요한 과제 가운데 하나가 주택시장의 안정 문제다. 주택이나 부동산도 결국은 수요와 공급의 시장 메커니즘이 작동하고 있으며, 최근의 정책 실패는 가격을 인위적으로 통제하거나 주택 소유 자체를 적대시하는 방법으로는 해결하기 어렵다는 것을 현실에서 다시금 확인한 것이다. 주택 소유나 임대를 시장에서 결정되는 가격과 괴리된 상태에서 거래되도록 만들려던 시도가 실제로는 주택시장 상황 악화에 결정적으로 작용했다. 어떻게 하면 저렴한 가격에 양질의 주택을 공급하도록 할 수 있을지에 대한 고민이 필요하고, 그것은 결국 시장이 원활히 작동하도록 만드는 데서 출발할 수밖에 없다.

불확실성의 시대일수록 재정지출 신중해야

윤 당선인은 활기찬 시장경제 조성으로 정책 방향성을 정해야 한다는 분명한 명제와 함께 또 하나 당장 중요한 경제 현안 과제도 안고 있다. 그것은 이미 국제적으로 거시경제 위험이 매우 커졌다는 것이다. 특히 최근의 국제적인 물가상승 압력은 1970년대 석유파동 당시와 필적할 정도로 높아지고 있으며, 원화 가치의 변동 역시 우려할 수준이다. 경기 부진과 물가상승이 함께 오면서 사실상 스태그플레이션이 진행되는 가운데 금융시장 불안도 커지고 있어 마치 경제위기를 앞둔 상황처럼 위험하다는 뜻이다.

여기에 최근 우크라이나-러시아 사태는 상황을 더욱 악화시키고 있다. 우리나라가 우크라이나와 러시아로부터 직접 원유를 수입하는 비중은 제한적이라 하더라도, 현재의 우크라이나-러시아 사태는 국제유가를 비롯한 에너지 시장에 강력한 가격 상승 압력을 줄 수밖에 없다. 심지어 해당 사태가 없었어도 환경 관련 규제와 이에 따른 공급 교란으로 해외 시장에 대부분 에너지를 의존하는 우리로서는 인플레이션 위험이 매우 크다고 볼 수밖에 없다.

또한 러시아가 사실상 채무불이행에 진입했기 때문에 이에 따른 국제금융시장 위험 역시 큰 상황이다. 물론 일부에서는 러시아 경제의 불확실성이 커졌기 때문에 상대적으로 우리나라로 투자가 이동하지 않을까 기대하기도 하지만, 그보다 오히려 기축통화국인 미국을 제외한 다른 신흥시장의 위험성이 전반적으로 커진다고 보는 것이 타당하다. 결국 우리 역시 이러한 관점에서 금융시장의 자산가격 변동성이 커지는 가운데, 외환시장이 불안정해지고 있고 이러한 부분이 우리 원화의 가치 변동, 환율 불안정성에 반영되고 있다고 보는 편이 타당하다.

선거 기간에는 다양하게 재정을 사용하는 공약이 등장할 수밖에 없다. 하지만 이제는 대통령 당선인으로서 재정 지출에 우선순위를 정해야 한다. 지나친 재정의존이 가져올 수 있는 문제에 대한 인식을 바탕으로 활기찬 시장경제를 향해 나아간다는 분명한 방향성을 제시하고, 이를 한 걸음씩 실천하는 것이 가장 중요한 과제가 될 수밖에 없다. 따라서 거시경제 위험에 대한 관리와 함께 이러한 방향성을 인식하고 실천하는 전문성이 차기 정부 경제정책 담당자의 가장 중요한 자질이 될 것이라는 사실을 윤 당선인이 인식하는 것이 중요하다.

- 성태윤 연세대 경제학부 교수 tsung@yonsei.ac.kr