기금 고갈 당장의 위기는 아냐… 우선 순위는 노후 소득 현실화 언론과 정치권이 조장한 과도한 공포와 불신, 연금 개혁에 걸림돌 ‘직역연금과 국민연금 통합’ 윤 당선인 공약은 실현 가능성 작아

▎윤석열 대통령 당선인이 공적연금 개혁을 예고한 가운데 3월 15일 주은선 경기대 사회복지학과 교수와 오종헌 공적연금강화 국민행동 사무국장이 새 정부의 바람직한 연금개혁 방향을 모색했다.

윤석열 대통령 당선인은 후보 시절 국민연금 개혁에 관해 강한 의지를 보였다. 제도를 손보지 않으면 2040년경에는 기금이 고갈될 수 있다는 경고가 나온다. 갈수록 가팔라지는 고령화 시대에 연금 개혁은 더는 미룰 수 없는 과제다. 오종헌 공적연금강화국민행동 사무국장과 주은선 경기대 사회복지학과 교수를 통해 공적연금제도의 현실을 진단하고 개선 방향을 모색했다. [편집자 주]

진행자(이하 ‘유’)_ 연금 개혁을 말할 때 노후소득보장체계의 불안정성이 지적된다. 현재 노후소득보장체계가 어떻게 구성돼 있나.

주은선 교수(이하 ‘주’)_ 노후소득보장체계의 중심에 국민연금이 있다. 소득 하위 70% 노인에게 주는 기초연금이 더해졌다. 또 빈곤층에게 지급하는 기초생활보장제도가 있다. 기초생활보장제도를 노후소득보장체계에 포함하느냐에 대해 논쟁의 여지가 있지만, 실제 상당한 역할을 하고 있어서 포함시켜야 한다고 생각한다. 아시다시피 국민연금 급여는 평균 급여액이 55만 원 정도에 불과해 소득비례연금치곤 지나치게 낮은 수준이다. 노인빈곤을 예방하는 역할을 하지 못하니 기초연금, 기초생활보장제도 등 어느 것 하나도 확실하게 제 기능을 못한다.

오종헌 사무국장(이하 ‘오’)_ 부연하자면 국민연금은 빈곤을 예방하기 위해 만든 사회보험제도다. 다른 나라들은 평균적으로 1950년 이전에 대부분 도입됐지만, 우리나라는 1988년에 사업장에 도입되고 전 국민에 적용한 건 1999년부터다. 그러다 보니 아직도 국민연금에 가입하지 못했거나 납입 기간이 짧아 적은 금액을 받는 노인이 많다. OECD 국가 중 우리나라가 노인빈곤율 최고 수준이 된 이유다. 우리나라의 사회보장체계는 외형적으로는 다층체계를 갖췄지만, 실질에서 노후소득 보장 기능이 약하다.

유_ 도입된 역사가 짧은데도 재정이 고갈될 수 있다는 얘기가 나오기 시작하는 건 왜일까?

주_ 재정 안정화에 관해서는 현재와 미래 중 어느 시점을 기준으로 진단하느냐에 따라 달라진다. 지금 상태로는 기여 수입보다 지출이 적다. 즉 돈이 남는 상태다. 연금기금이 약 1000조 가까이 쌓여 있다. 공적연금은 기여금(기금)을 이렇게 쌓아놓는 경우가 흔치 않다. 따라서 현재 상태로는 재정에 문제가 없는 상황이지만, 2040년대부터 지출이 수입을 추월할 거로 전망하고 있다. 그때부터 기금이 빠르게 소진될 가능성이 우려되는 거다.

유_ 고령화의 영향 때문인가?

주_ 그렇다. 또 보험료율 자체의 영향도 있다. 현재 보험료 수준이 2040년대까지 유지된다고 가정하면 지출보다 수입이 훨씬 적은 상태가 된다. 다만 언론에서 2057년경 기금 고갈 위험을 부각하는 건 현실성 낮은 이야기다. 여러 시나리오 중 하나인데 마치 절대적인 사실인 것처럼 파멸을 기정사실화하는 건 지나친 감이 있다. 제도를 조정해 대응할 수 있는 시간이 그만큼 충분하다는 의미이기도 하다. 이런 조급함이 성급히 결정하게 하지 않을까 우려된다.

‘2057년 기금 고갈’ 시나리오가 과도한 공포감 조장

오_ 연금 개혁에 관심이 많은 것은 노후에 대한 불안감이 깔려 있어서다. 연금다운 연금을 받아야겠다는 주장이 있고, 국민연금 가입 기간이 충분치 않은 데 대한 불만이 있다. 재정 건전성 문제가 대두하는 이유는 인구 구조 자체가 부양비가 높기 때문이다. 내는 사람은 줄고 받는 사람은 늘어나는 인구 구조적 측면이 크다.

유_ 윤 당선인이 내놓은 연금 개혁 방안에 대해 어떻게 평가하나?

오_윤 당선인 공약은 국민연금 가입자의 노후소득 보장, 장기 재정 안정화, 수급 부담구조의 균형화, 세대 간 형평성, 1인 1국민연금 의무화로 요약할 수 있다. 대체로 재정 균형 문제로 관점이 치우쳐 있는 것 같다. 국민연금제도 안에서만 수급부담 구조를 균형화해 가입자의 노후소득을 보장하겠다는 건 시야가 좁은 얘기다. 국민연금은 사회복지제도 전반과 연결돼 작동한다. 방법론적인 접근으로는 한계가 있다. 결국 급여 축소와 보험료 인상과 같은 방식으로 귀결될 수밖에 없지 않을까.

주_ 윤 당선인의 연금 개혁 방안을 보고 처음 들었던 생각은 재정 안정화만 얘기하지 않아서 다행이란 것이었다. 그런데도 국민연금의 적정성 강화를 적극적으로 얘기하진 않을 것 같다. 퇴직연금이라든지 기초연금으로 국민연금의 취약한 보장성 문제를 해결하려 하지 않을까. 세대 간 형평성을 명분으로 급여 수준은 저연금으로 가고 보험료를 점진적으로 올리는 방향으로 가지 않을까 짐작된다. 여러 나라의 공적연금제도 역사에서 보더라도 세대 간에 똑같이 부담하고 똑같이 받는다는 의미의 기계적 형평성을 실현한 예는 없었다. 만약 세대 간 형평의 논리를 전면에 내세우면 연대의 지속성이 흔들릴 수 있다.

오_ 새 정부에서도 노인 빈곤에 대응하기 위해 상당한 사회적 지출이 있을 텐데 국민연금 개혁은 그런 틀 안에서 이뤄져야 한다. 기초연금의 경우 정치적 상황에 따라 제도가 축소될 가능성이 크다. 북유럽 국가들도 기초연금을 보편적으로 지급하다가 축소하고 있다. 고령화가 진행될수록 재정부담이 커질 수밖에 없어서다. 반면 국민연금은 적립된 기여금과 운용 수익률이 더해지기 때문에 그보다 안정적이다. 국민연금이 제 역할을 해줘야 다른 제도의 부담이 적어지는 이유다. 만약 국민연금이 제 역할을 한다면 노후보장 관련 사회적 지출 총량이 더 줄어들 수도 있다. 그런데 국민연금만 재정 추계를 하다 보니 국민연금만 문제가 있는 것처럼 보일 뿐이다.

OECD 평균에 못 미치는 ‘적게 내고 적게 받는 나라’

유_ 과거의 연금 개혁은 어땠나?

주_ 축소 지향적인 개혁이었다고 평가할 수 있겠다. 예컨대 우리 사회 평균 소득이 100만원이라고 쳤을 때 처음에는 40년 가입자가 70만원을 받도록 설계돼 있었다. 그런데 그게 60만원으로 줄었고, 지금은 40만원으로 낮아진 상태다. 다시 말해 보험료율은 거의 건드리지 않고 급여율을 낮추는 식으로 재정 건전성을 추구하는 개혁을 해온 거다. 문재인 정부에서 대통령 소속 경제사회노동위원회가 급여율을 45~50% 수준으로 일부 회복하면서 보험료율을 점진 상향하는 개혁안을 논의했지만, 전원 합의를 이루지 못하다가 개혁의 동력이 약화했다.

오_ 그동안의 연금 개혁은 축소 지향적이었다. 국제적으로 비교해도 우리나라의 소득대체율은 31.2%로 OECD 평균(51.8%)에 한참 뒤처진다. 또 보험료율은 OECD 평균이 18.2%인 데 반해 우리는 9%에 머물러 있다. 적게 내고 적게 받는 셈이다.

주_ 소득대체율이 31.2%로 나온 건 전일제 평균 임금 노동자가 38년 동안 기여했을 때 얼마를 받는지를 국제 비교하려고 표준화한 거다. 급여 수준이 낮다고 주장하는 근거 지표로 자주 활용된다.

유_ 반대 논리도 있을 텐데.

주_ 평균 임금 노동자를 기준으로 했기 때문에 지역가입자의 소득을 포함한 평균소득과 다르다. 기초연금도 일정한 소득 보장 역할을 하는데 왜 포함하지 않느냐는 반론이 있는데 은퇴 후 기초연금을 받을 수 있을지는 전혀 예측할 수 없기 때문에 다소 억지스러운 면이 있다.

유_ 민간 연금시장을 육성해 공적연금의 보완재로 활용하는 방법은 어떤가?

주_ 유럽을 기준으로 개인연금이나 퇴직연금 시장이 발달한 나라는 별로 없다. 미국과 영국은 기업연금 시장이 발달해 있다. 고소득층이 기업연금을 통해 노후소득 보장의 상당 부분을 해결하곤 있지만, 금융위기가 왔을 때 기업연금이 파탄 난 사례도 있다. 또 미국의 에너지 기업 엔론 사태에서 확인했듯이 기업이 연금 기금을 끌어다 자사주 매입에 쓰거나 파산해 주식이 휴짓조각이 돼버리면 기업연금도 사라져버린다. 물론 일정한 보호 장치가 있다지만, 그걸 뛰어넘을 정도의 거대한 금융위기 국면에서는 굉장히 취약할 수밖에 없다.

유_ 과거 사례를 참고해 적절한 안정장치를 마련한다면 민간 연금 시장을 활성화하는 게 반드시 나쁘다고 할 순 없지 않을까?

주_ 논쟁적인 문제다. 앞서 말했듯이 국민연금은 세대 간 연대, 사회 연대에 기초한 제도다. 그 안에 재분배적 요소가 있다. 퇴직연금이나 개인연금은 재분배 요소가 없다. 사적연금 비중을 높이는 방향은 오히려 더 불평등한 노후소득 보장체계로 빠질 위험이 있다. 신자유주의 기조를 바탕으로 하는 거다. 가입자 입장에서는 더 불평등하고 더 불확실한 체계이기 때문에 쉽게 동의할 일이 아니라고 본다.

유_ 시민운동의 관점에서 연금 개혁 방향은 무엇인가?

오_ 국민의 편익이 증대되는 쪽으로 가야 한다. 중하위층은 기초연금에 의지하고, 중상위층은 퇴직연금에 의지할 수 있으니 국민연금의 기능을 축소하자는 게 사적연금 시장 활성화론의 핵심이다. 분명히 알아야 할 점은 기초연금 부담은 후세대에 발생한다는 것이다. 미리 광범위한 기초연금을 설정한 상태를 가정해 국민연금을 축소했을 경우 고령화가 급속도로 진행돼 미리 계획했던 기초연금을 줄 수 없는 상황이 닥치면 중하위계층은 노후소득 자체가 모두 축소돼버리고 만다. 중상위층도 퇴직연금에 의존하면 너무 큰 변동성에 노출된다. 과연 국민 모두의 편익을 증대하는 방향일까, 생각해볼 문제다.

주_ 기초연금에 관해 보충하자면, 국민연금을 이만큼 깎고 대신 기초연금을 상향 조정하자고 합의했다손 치더라도 그 합의가 30년 후에도 과연 지속할 수 있을까? 국민연금을 깎거나 높이는 건 계약, 권리에 관한 문제이기 때문에 미래에도 급여액이 어느 정도 확정적이라고 할 수 있다.

직역연금 깎아서 키 맞추는 방식의 통합은 비현실적

유_ 국민연금의 성격이나 역할을 국민이 잘못 인식하는 부분도 있는 것 같다. 그렇다 보니 국민연금에 비해 상대적으로 급여액이 많은 공무원연금이나 군인연금과 비교하며 불만과 형평성의 문제를 제기하는 것 아닐까?

주_ 그런 면도 있긴 하다. 사회보장제도를 개인 저축인 것처럼 오해하는 것도 문제지만, 이는 국민연금 도입 초기에 국가에서 가장 수익률 높은 저축인 것처럼 홍보한 영향도 크다. 다시 말하지만, 국민연금은 사회 연대에 기초해 후세대가 노인을 부양하는 제도다. 물론 기여에 의해 권리가 발생하지만, 낸 만큼 돌려받는 제도가 아니란 사실을 솔직히 얘기를 안 한 거다.

오_ 노령, 장애, 사망 등 생애에 걸쳐 발생하는 문제에 대처하기 위해 국가 차원의 보험 원리로 도입된 사회보험제도가 국민연금, 건강보험 같은 것들이다. 그런데 마치 금융상품처럼 인식하는 게 현실이다. 과거 국민연금공단 이사장 중에 민간 은행 출신이 와서 국민연금을 ‘노(老)테크’라는 식으로 홍보하기도 했다. 그러니 국민의 인식이 왜곡될 수밖에 없었던 거다.

유_ 평생 직장의 개념이 사라진 상황에서 국민연금을 30년 이상 꾸준히 납입해야 어느 정도 수준의 연금을 받을 수 있다는 사실은 청년들에게 설득력이 떨어지지 않을까?

주_ 서른 살에 진입하더라도 30년 이상 기여할 수 있으면 괜찮은 상황이다. 청년들이 기분 나쁠지 모르지만, 국민연금은 자발적 선택을 하는 제도가 아니다. 광범위한 사회적 연대를 구현하기 위해서는 일정 수준 이상의 소득이 있으면 무조건 가입해서 노인 부양체계에 참여하도록 강제할 수밖에 없다.

유: 윤 당선인의 약속 중 다른 연금과 형평성을 맞추는 게 있는데, 청년들의 표를 의식한 정치적 수사일지 모르지만 방향성을 어떻게 보나?

오_ 윤 당선인과 안철수 전 대선후보가 공적연금을 국민연금 방식으로 통합하겠다는 공약을 내놨는데 이게 굉장히 어렵고 복잡한 문제다. 공무원·군인·사학 등의 직역연금은 각자의 맥락이 있다. 직업적 특성, 과거 박봉에 대한 사후 보상의 취지도 있고. 지금 기준으로 비교해 차이가 크니까 반감을 갖는 거다. 이걸 통합하려면 선결해야 할 과제가 매우 많다. 또 통합했다고 해도 기존의 격차가 해소되느냐도 회의적이다.

주_ 직역연금을 아래로 끌어내려 국민연금과 키를 맞추는 방식이 된다면 과연 그게 모두에게 좋은 선택일까? 현실적으로 통합하기 어려운 문제는 무수히 많다. 기여율만 비교해도 국민연금은 9%지만 공무원연금은 18%다. 보험료 부과 소득 상한도 다르다. 그런데도 형평성 때문에 낮춰야겠다고 해도 공무원들이 이걸 수용할지도 의문이다. 또 통합할 때 기존 가입자 전환 비용은 어떻게 해결할 건가. 작동 가능한 선택은 아닌 것 같다.

유_ 어찌 됐든 개혁은 피할 수 없는 과제다. 우선순위를 정한다면 가장 급선무가 뭘까?

주_ 많은 분이 보험료율 인상을 시급한 과제로 꼽을 거다. 재정 문제를 강조하는 경향이 있어서 그런 건데, 나는 다르게 본다. 보장성 강화, 즉 소득대체율 인상을 우선해야 한다. 왜냐하면 지금 올려도 효과가 나타나려면 10년 이상 걸린다. 보험료율은 아직 시간적 여유가 있다. 2040년까지 점진적으로 조정해가면 된다.

오_ 윤 당선인이 대통령 직속 공적연금 개혁위원회를 설치하겠다고 했는데, 예전처럼 전문 중심으로 사회적 합의를 거치지 않는 위원회라면 연금 개혁의 동력을 얻기 힘들 거라 본다. 사회적 합의가 전제되지 않으면 불신과 불안이 커져서 오히려 개혁을 방해하는 반대 결과가 나올 수 있다. 보험료를 인상해야 한다는 주장이 오래전부터 있었지만, 20년 넘게 못 올린 건 의사결정의 구조적 문제로 봐야 한다. 당위성만 강조해서는 해결되지 않는 부분이다.

연금 개혁 동력 얻으려면 국민적 공론화 필요

유_ 정리하자면 지금 가장 궁금한 건 보험료율과 소득대체율의 적정 수준이 어느 정도냐가 아닐까?

오_ 적정 노후소득을 먼저 설정할 필요가 있다. 그게 정해져야 보험료율을 필요한 만큼 올릴 수 있으니 말이다. 구체적인 수치를 정답이라고 내놓기는 어려운 문제다. 다만 외국의 수준을 참고할 필요가 있다. 또 적절한지는 모르겠지만, 현행 소득대체율 40%를 기준으로 보험료가 17% 오르면 모든 세대가 낸 것과 받는 금액 수익비가 1 이하로 떨어진다. 즉 고부담 상태로 가기 때문에 소득대체율을 적정한 수준으로 결정한 뒤에 보험료를 인상하는 게 적합하다.

주_ 보험료율은 우리의 경제적 역량에 따라 달라진다고 본다. 경제 규모가 커지면 그만큼 인상요율이 높아질 거다. 다만 지금으로부터 50년 후의 경제 수준을 가늠해서 얘기해야 하니까 어려운 거다. 특히 보험료율을 높이는 거로 해결되지 않는 영역이 분명히 존재한다. 수십 년 뒤의 경제구조를 어떻게 전망하느냐의 문제다. 미래에도 노동 소득이 지금 같은 비중을 차지할까. 단순히 보험료율을 몇 퍼센트 올릴 것이냐는 논의를 지나치게 단순화한 거다.

- 진행 유길용 월간중앙 기자 yu.gilyong@joongang.co.kr / 녹취 정리 이민준 월간중앙 인턴기자 / 사진 전민규 기자 jeon.minkyu@joongang.co.kr