경희대 P-ESG 평가에서 서울·세종·경기·제주 두각 나타내
글로벌 평가 모델로 육성해 아시아 주요 도시로 범위 확장

▎2022년 7월 26일 서울시청에서 열린 ‘서울 청년이 그린(green)다, 대환경파티’ 참가자들이 활짝 웃고 있다. 서울시는 정책 수립 과정에서 시민들의 참여를 확대해 ESG 행정을 강화하고 있다. / 사진:서울시

ESG는 환경(Environment), 사회(Social), 지배구조(Governance)를 혁신하지 않고 지속 가능한 발전을 이루기 어렵다는 문제의식에서 출발한다. 흔히 기업의 사회적 책임과 경영 구조 변화에 ESG 초점이 맞춰져 있지만, 지역과 도시 단위의 노력이야말로 대전환기를 극복할 중요한 동력원일 수 있다. 아쉽게도 공공부문의 ESG 평가는 민간보다 출발이 늦은 편이다.

전환의 주요 단위인 지역과 도시가 기후변화나 지속가능성에 얼마나 기여하는지를 평가하는 글로벌 지표는 아직 출현하지 않았다. 지역과 도시 차원의 ESG 성과를 측정할 공신력 있는 지표가 없다는 건 대전환의 속도를 늦추는 요인으로 작용한다. 경희대학교가 공공 부문의 ESG경영 평가 모델인 P-ESG를 개발한 건 이 때문이다.

P-ESG는 공개된 데이터를 이용해 평가지표를 분야별로 30개 안팎의 세부 지표로 구성했다. 전략과 정책·행정성과·재정관리·내부통제·투명성 등을 따져보는 G 분야의 지표 비중이 절반을 차지한다. 나머지는 E(기후변화·오염물질 배출·자원관리·환경관리·환경평판), S(인구/경제·주거/안전·사회/인프라) 분야로 나뉜다. 각각의 세부 지표는 적정성과 중요도에 따라 가중치가 매겨진다. 모건스탠리의 글로벌 ESG 평가기관인 모건스탠리캐피털인터내셔널(MSCI) 기준을 따랐다. 또 전문가 48명을 대상으로 한 심층면접조사(FGI) 결과를 반영했다. 유형별 지표 값 산출에는 글로벌 기업 ESG 평가 기관인 레피너티브(Refinitiv)의 방법론을 적용했다.

P-ESG 모델 개발과 평가에는 권오병 경희대 부총장을 비롯해 5명의 교수와 전문가들이 자문위원으로 참여했다. 지난해 초부터 11개월에 걸쳐 평가 모델을 개발해 17개 시·도를 대상으로 평가를 진행했다.

분야별로 순위를 매겨 우수한 지자체는 그린 스타(Green Star, 환경), 소셜 스타(Social Star, 사회·지배구조)로 선정했다. 또 이를 모아 종합 순위를 매겼다. 종합 순위는 FGI의 가중치를 적용했을 때와 MSCI의 가중치를 적용했을 때 약간의 순위 변동이 있었다. 양쪽 모두의 경우에서 서울시는 17개 시·도 중 1위에 올랐다.

FGI 가중치를 적용했을 땐 세종과 제주, 전북이 각각 2, 3, 4위로 기록됐다. 서울시와 제주도는 각각 시와 도 그룹에서 가장 우수한 성과를 보여 ESG 스타로 선정됐다. 세종시는 사회(S) 부문에서 두각을 나타내 ‘소셜 스타’로 꼽혔다.

연구팀 1년 가까이 공공 ESG 평가 모델 개발

MSCI 가중치를 적용해 매긴 순위에선 서울시에 이어 경기도가 2위를 차지해 도 그룹의 ESG 스타로 꼽혔다. 제주는 3위, FGI 가중치에서 2위를 기록한 세종시는 6위로 다소 순위가 떨어졌다. 오형나 교수는 “세종시의 경우 사회(S) 부문에서 괄목할 성과를 보였지만, 아쉽게 지배구조(G) 개선 노력이 다소 미흡해 가중치별 종합 순위에 편차가 컸다”며 “지배구조 개선 노력이 이뤄지면 순위가 급등할 가능성이 크다”고 말했다.

주요 지표별로 세분화해보면 각 지자체의 특징과 강점이 나타난다. 우선 환경 분야의 그린 스타는 서울시와 제주도가 차지했다. 서울시는 기후변화, 오염물질 배출, 자원관리, 환경관리, 환경평판 5개 지표에서 고르게 높은 점수를 얻었다. 기후변화에 대한 기여도를 가늠할 수 있어서 ESG 중 가장 중요한 지표로 꼽히는 GRDP(역내총생산)당 온실가스 배출량에선 서울·부산·대구·광주·제주가 우수 지자체로 꼽혔다. 이들은 에너지와 산업 비중이 낮은 지역이란 공통점을 갖고 있다.

반면 화력발전시설이 많은 충남과 인천, 산업시설과 농축산업 비중이 높고 GRDP는 상대적으로 낮은 전남·충남, 에너지 집약적 제조업 비중이 높은 울산은 개선이 필요한 것으로 나타났다. 연구팀은 “충남·인천·경남은 에너지 부문의 탈탄소화(재생에너지 비중 확대 등) 전략을, 경북·경남·경기·울산·충남은 제조업 부문의 탈탄소화 전략을 수립해 적극적으로 추진할 필요가 있다”고 조언했다.

지자체의 기후변화 대응 의지를 직접적으로 보여주는 기후재정비중 지표에선 기후변화에 취약한 지역에서 높게 나타났다. 제주·충남·경북·부산·인천·전북·전남·울산 등이다. 반면 기후변화에 대한 민감도가 덜한 대구·대전·세종·강원 등은 기후재정에대한 관심이 상대적으로 저조했다.

대기오염의 대표적 지표인 오염물질 배출 지표에선 중국발 미세먼지의 영향권인지 아닌지에 따라 차이가 컸다. 석탄발전시설과 거리가 멀고 국토 남단에 위치한 경남·강원·제주·울산·전남 등이 우수 지자체로 꼽혔다. 반면 석탄발전시설이 많거나(충남), 소규모 생산시설이 많고 인구밀도가 높으며 중국과 가까운 지역(경기·인천·서울)은 상대적으로 배출량이 많았다. 이는 경제적 지속가능성과 환경적 지속가능성이 일치하지 않는다는 걸 보여준다.

환경(E) 부문 ‘그린 스타’는 서울·제주

▎5월 16일 경희대학교 도서관 컨퍼런스홀에서 열린 ‘경희대 ESG위원회 출범식 및 공공ESG 평가 발표회’에서 한균태 경희대 총장이 ESG위원회 출범의 의미와 비전을 설명하고 있다. / 사진:경희대

지자체의 환경시설 관리감독 능력과 의지를 나타내는 환경평판(폐수배출시설 위반율)에선 발전 및 산업시설이 상대적으로 적은 서울·제주·대구·경북·광주·충북이 우수한 평가를 받았다. 미흡한 점수를 받은 충남·경기·부산·인천·울산의 경우 지역 산업 특성의 영향이 컸다. 연구팀은 “산업 및 발전시설이 많은 경우 배출기준을 위반한 시설 수가 절대적으로나 상대적으로 높아 관리·감독 예산과 인원 배정시 추가적인 고려가 필요하다”고 조언했다.

사회(S) 부문은 건강·치안·교통·만족도 등 시민의 삶과 직결된 문제들이 많다. S 부문의 소셜 스타는 세종시와 전북이 차지했다. 세종은 인구 및 경제, 주거 및 안전, 사회 및 인프라 모두 다른 지자체에 비해 뚜렷하게 높은 점수를 기록했다. 흥미롭게도 충청권 도시들이 S 부문 주요 지표에서 상위권에 머물렀다. 대구와 충북은 개선이 필요한 것으로 나타났다. 비만유병률에선 대전과 세종이 1, 2등을 차지했고 서울이 3위에 올랐다. 이들의 공통점은 보행수단에서 대중교통과 보행이 전국 시·군의 평균을 웃돌았다는 점이다.

도시의 사회환경과 밀접한 관련이 있는 사회안전에 대한 인식 평가에서도 대전이 1위를 차지했고, 부산과 충남이 뒤를 이었다. 세종, 울산, 서울도 비교적 상위권에 이름을 올렸다. 대전시는 재난안전대책본부 홈페이지를 별도로 운영해 재난관리와 안전문화운동, 원자력시설 관련 안전 정보 등을 제공하고 있다. 또 범죄예방을 위해 도심지 4곳에서 범죄예방환경설계(CPTED) 선도사업을 추진하는 등 사회 안전 관리에 남다른 노력을 기울인 것으로 평가됐다. 부산시도 2013년에 CPTED 가이드라인을 마련해 ‘2030 글로벌 디자인도시 부산’ 사업의 하나로 범죄예방환경디자인을 개발해 시행하는 등 안전한 환경 구축에 공들여왔다.

도시 경쟁력과 직결되는 삶의 만족도 평가에선 세종, 대전, 충남이 높은 점수를 받았다. 세종시는 행정안전부의 2022년 안전지수 6개 분야 중 4개 분야에서 1등급을 달성했다. 시민의 만족도와 행복지수도 상승세다. 대전시도 국회미래연구원에서 운영하는 삶의 질 데이터센터에서 발표한 ‘2019 국민행복지수’에서 상위 20%에 포함됐다. 반면 인구와 산업이 집약된 대도시(인천·대구·울산·부산·경남·서울)일수록 삶의 만족도가 떨어지는 경향이 나타났다.

삶의 질·만족도는 세종·전북 가장 높아

지배구조(G) 분야에선 서울시와 경기도가 소셜 스타로 선정됐다. 서울시는 6가지 지표 중 전략과 정책, 투명성, 이해관계자에서 다른 지자체와 압도적인 차이를 보였다. 경기도는 내부통제, 투명성, 행정성과, 전략과 정책이 고르게 우수한 평가를 받았다.

지자체의 ESG 이행 의지를 보여주는 ESG행정 추진체계에 있어선 서울, 경기를 비롯한 12개 지자체가 조직 내 ESG경영 TF나 과(팀)를 설치한 것으로 나타났다. 대구·대전·울산·강원·전북 5개 지자체는 별도 조직 없이 기존 과(팀) 내에서 업무를 부여하고 있었다.

서울시의 경우, 2급 직위인 기후환경본부장이 주관해 7개 부서(기후환경정책과·예산담당관·공기업담당관·재무과·조직담당관·녹색에너지과·경제정책과)가 참여하는 ESG 추진 TF를 구성해 운영하는 점이 모범사례로 꼽힌다. 연구팀은 “ESG 조직이 설치된 대부분의 지자체에서 ESG행정 추진 체계의 조직 내 위상이 낮고 인력이 부족해 보인다”며 “실·국장이나 기관장 직속위원회 등의 수준으로 ESG행정 추진체계의 권한과 책임을 높일 필요가 있다”고 지적했다.

주민 실생활에 중대한 영향을 미치는 지자체 행정에 대한 주민들의 인식을 보여주는 민원서비스 종합평가 항목에선 광주광역시와 경기도가 가장 높은 등급으로 평가됐다. 인천시와 세종시는 개선이 필요한 것으로 나타났다. 민원서비스 종합평가는 고충민원이나 국민신문고 민원 처리, 민원행정 전략·체계, 민원제도 운영, 민원만족도 수준에 대한 평가다. 국민권익위원회와 행정안전부의 공공데이터를 기초 자료로 삼았다. 대부분 지자체가 민원서비스를 ESG행정 성과와 직접 연계하지 못한 것은 아쉬운 점으로 꼽혔다.

지자체의 재정운용 건전성과 효율성을 가늠하는 통합재정수지비율 평가에선 인천·서울·충북·세종·경북·전남 등 6개 지자체가 흑자를 나타냈다. 경기(-3.9%)·경남(-2.8%)·강원(-2.7%)·대전(-2.4%) 등 12개 지자체는 적자를 보였다. 연구를 담당한 오형나 교수는 “지자체의 ESG행정이 형식적으로 추진될 경우 비효율적 자원 배분과 공적 자원 낭비가 발생할 여지가 있다. ESG행정이 지속가능한 성과를 도출하기 위해선 재정적 건전성이 전제돼야 한다”고 강조했다.

ESG행정의 핵심 목표 중 하나는 행정서비스의 대상인 다양한 시민을 공정하게 존중하고 재정활동의 혜택을 공평하게 배분하는 데 있다. 그런 면에서 지자체의 공적 재원이 보다 성평등한 방식으로 사용될 수 있도록 예산 배분 구조와 규칙을 세우는 것은 ESG경영에서 무엇보다 중요한 가치다. 이해관계자 항목 중 성인지예산 비중은 이런 점을 평가할 척도다. 특히 최근 경제인구와 출산율 급락 등 인구 소멸 대응이 지자체의 중요 과제가 되면서 중요성이 강조되고 있다.

성인지예산 비중이 양호한 지자체는 경남·울산·대전·서울 등으로 나타났다. 반면 전남(1.1%)·광주(1.4%)·세종(2.2%)은 성인지예산 비중이 매우 낮았다. 연구팀은 “지자체 평균(5.8%)이 매우 낮은 수준이어서 재정적 성평등 실현을 위한 인식과 노력이필요하다”고 조언했다.

시민 알 권리·투명 행정은 서울·경기 두각

▎서울의 한 소상공인 카페에서 다회용 컵 사용하기 캠페인을 버리고 있다. / 사진:서울시

부패방지 시책과 청렴도 평가에선 경기·제주·충북이 2등급 이상으로 나타났다. 서울·대구·경남은 전체 지자체 중 가장 낮은 4등급으로 평가됐다. 지자체 평균은 2.7등급(부패방지시책)과 2.8등급(청렴도)이었다. 부패방지 시책 및 청렴도 평가는 지자체의 자율적 반부패 정책 추진 노력과 성과, 이해관계자들의 지자체(공무원)에 대한 부패인식과 경험을 토대로 1~5등급으로 분류했다. 예방적 부패방지 활동이 청렴도 개선으로 이어진다는 점을 고려하면 깨끗한 행정서비스 제공을 위한 전략적 노력이 필요한 부분이다.

투명성에 대한 평가의 핵심 지표는 원문공개율이다. 지자체가 생산·접수한 정보를 국민에게 공개한 정도를 정량(%)으로 평가했다. 투명성은 ESG행정의 핵심 목표 중 하나다. 국민의 알 권리를 보장하고 지자체 행정활동의 투명성을 높이기 위해선 행정정보 공개 범위를 가능한 한 확대하는 노력이 필수적이다. 이는 행정에 대한 국민의 관심을 유발해 지자체 행정에 국민의 적극적인 참여를 유도할 수 있다는 점에서 ESG행정에 있어 중요한 대목이기도 하다.

원문공개율이 우수한 지자체는 서울(65.4%)·제주(60.9%)·인천(59.1%)으로 나타났다. 반면 경북(31.5%)·강원(33.8%)·충북(39.9%)은 지자체 평균(50.6%)을 밑돌았다. 9개 지자체는 45~55% 사이에 분포했다.

세부 결과를 종합하면, 환경(E) 부문에선 대체로 시 그룹이 도 그룹보다 양호한 것으로 나타났다. 사회(S) 부문은 서울·부산·대구·인천 등 기존 특·광역시 점수가 대체로 낮게 평가됐다. 지배구조(G) 부문은 시·도 간 편중이 보이지 않았다. 수도권인 서울과 경기도가 평균(50.2)에 비해 높은 점수를 받은 게 눈에 띈다. 종합성적에서 울산시와 강원도는 가장 낮은 점수를 받아 개선이 필요한 것으로 나타났다.

경희대, 향후 글로벌 도시 평가 모델로 발전 구상

▎국내 최초의 걷기 전용 다리인 세종시 금강보행교는 주말이면 1만 명 넘는 이들이 찾는 랜드마크로 자리 잡았다. 보행 친화적으로 도시계획이 이뤄진 세종시는 비만 유병률 등 각종 건강 지표가 전국에서 가장 양호하다. / 사진:세종시

경희대는 P-ESG 평가 모델을 글로벌로 확대해 아시아 주요 지역과 도시를 대상으로 평가를 확대할 계획이다. 우선 아세안(ASEAN, 동남아시아국가연합)의 대도시나 지방정부를 대상으로 평가와 컨설팅 진행이 가능할 것으로 보고 있다. 아직까지 지방정부에 대한 국제적인 ESG 평가 모델이 정립돼 있지 않아 P-ESG가 국제 표준으로 자리매김할 수 있다는 기대감도 크다.

경희대 연구팀은 도시의 비중과 역할에 비춰볼 때 ESG행정을 평가하는 일이 무엇보다 중요하다고 강조한다. 연구팀에 따르면 도시는 세계 온실가스 배출량의 약 70%를 배출하고, 세계 인구의 60%가 살고 있으며, 에너지 전체 소비량의 3분의 2를 차지한다. 또 도시는 지속가능한 경제적 발전과 도시의 여러 문제와 관련한 재원 배분에서 결정적 역할을 수행한다. 특히 지방정부가 수립하고 실행하는 범 도시적 전략계획과 기본·실행계획 등의 정책은 유엔의 17개 SDGs(국가지속가능발전목표) 달성과 민간의 ESG 이행에 결정적인 역할을 한다. 오형나 교수는 “이런 배경은 도시가 지속가능발전에서 차지하는 역할과 책임이 더욱 커질 거라는 것을 의미한다”고 말했다.

경희대는 P-ESG 개발을 계기로 ESG경영의 주도권을 쥐고 본격적으로 대응한다는 계획이다. 경희대는 이미 ESG경영 관련 교육과정을 운영하고 있고, 기후변화의 사회경제적 영향에 대한 깊이 있는 연구와 인력 양성 프로그램을 진행해왔다. 특히 ‘친환경 그린캠퍼스 구축 사업’을 통해 학내에서 실천 가능한 사업을 발굴하는 등 연구 활동뿐만 아니라 ESG경영 실천을 확대해가고 있다.

이런 노력의 일환으로 경희대는 ESG경영 비전을 지휘할 ‘경희대 ESG 위원회’를 출범했다. 경희대 ESG 위원회는 권오병 서울학무부총장이 위원장을 맡고, 부총장단과 국내외 석학과 전문가들이 참여하는 자문위원회, 사무국, 교내 구성원이 참여하는 ESG경영 연구 워킹그룹 등으로 조직을 구성했다. 위원회는 경희대가 추진하는 ESG 관련 교육, 연구, 실천 활동을 개발하고 실행하는 역할을 맡는다. 권오병 부총장은 “대전환의 시대에 지구적 난제를 해결하려는 고등교육기관으로서 경희대에도 ESG경영은 중요한 주제”라며 “대학 안팎에서 ESG 활동을 선도하려는 노력을 적극 지지할 것”이라고 밝혔다.

- 유길용 월간중앙 기자 yu.gilyong@joongang.co.kr