강남 접근성 떨어지면 개발 지연·축소…광교·위례 집값 오르고 운정·한강신도시 내려

▎3기 신도시 중 유일한 강남권으로 꼽히는 경기도 과천시 과천·주암동 등 일대의 과천지구 예정지. 155만㎡ 규모로 아파트 등 주택 총 7000여 가구와 자족시설이 들어선다. / 사진:연합뉴스

서울 강남권 주택 수요를 흡수할 수 있을까. 주택 수요를 흡수한다고 해도 베드타운(잠만 자는 도시)로 전락하는 건 아닐까. 혹시 미분양 아파트의 무덤이 돼 사업이 지연되거나 축소되지는 않을까. 정부가 지난해 말 수도권 3기 신도시(공공택지) 건설 계획을 발표하면서 3기 신도시 앞날에 대한 기대와 우려가 교차하고 있다. 3기 신도시는 경기도 남양주시와 하남시, 인천시, 과천시 등지에 각각 들어선다. 규모는 크지 않지만, 뛰는 서울 집값을 잡기 위한 공급 확대 카드다. ‘지금 아니면 집을 살 수 없다’며 달라붙는 추격매수를 진정시키고, 서울 주택 수요를 신도시로 분산하겠다는 의도다.

신도시와 같은 공공택지는 계획적으로 개발하는 대규모 주거지여서 주택 공급 효과가 크다. 이미 완공된 분당·일산 등 수도권 1기 신도시와 판교·광교 등 2기 신도시도 서울 주택 수요 분산이라는 막중한 임무를 띠고 개발됐고, 어느 정도 효과를 거뒀다. 하지만 결과적으로 ‘강남’ 접근성이 좋은 강남권 신도시에만 주택 수요가 몰리면서 신도시도 양극화하는 현상이 나타났다. 정부 의도와는 달리 강남권 신도시만 서울 주택 수요를 일부 흡수해 간 것이다. 심지어 2기 신도시 중에서는 미분양 주택이 쌓이면서 사업이 축소된 곳도 있다. 3기 신도시에 대한 기대와 우려의 목소리가 공존하는 것도 이 때문이다. 3기 신도시 중 일부는 2기 신도시의 전철을 밟을 수 있다는 것이다.

1980년대 후반 신도시 첫 삽

정부가 이번에 내놓은 3기 신도시 4곳 중 가장 많은 주택이 들어서는 곳은 남양주 왕숙지구다. 남양주시 진접·진건읍과 양정동 등 일대 1134만㎡ 규모로 아파트 등 주택 총 6만6000가구가 들어선다. 과천시 과천·주암동 등 일대 과천지구(155만 ㎡)에는 약 7000가구가 건설된다. 하남시 천현동 등 일대에 조성되는 교산지구(649㎡)에는 3만2000가구가 들어서고, 인천시 계양구 귤현·동양동 일대 335만㎡ 규모의 계양지구에는 1만7000가구가 들어선다. 4곳 신도시 조성과 함께 국토부는 추가적으로 중·소규모의 공공택지 37곳을 지정해 3만3000가구 주택을 더 공급한다는 계획이다. 서울 도심에서만 32곳을 선정해 1만9000가구를 짓고 부천시 역곡지구 5500가구, 고양 탄현지구 3000가구 등 중소규모 공공택지를 추가로 조성할 계획이다. 김현미 국토교통부 장관은 “수도권은 물론 서울에도 더 많은 택지 후보가 있다”며 “주택 공급 대책 발표로 시장 안정세가 더욱 굳어질 것”이라고 말했다.

이처럼 정부가 박근혜 정부 때 폐기했던 공공택지 개발 사업을 들고 나온 건 서울 도심에서는 사실상 새 주택을 공급할 방법이 없기 때문이다. 유휴부지가 거의 남아 있지 않고, 있다 해도 많은 주택을 한꺼번에 공급할 수 있는 땅이 없다. 서울에서의 유일한 신규 주택 공급처는 재개발·재건축 사업인데, 이들 사업은 정부 규제와 주민간 이견으로 사업이 멈춰 서 있다. 규제를 완화해 재개발·재건축 사업을 촉진할 수 있지만 이렇게 하면 서울 집값을 잡기는커녕 단기적으로 집값이 폭등할 수 있다는 게 문제다. 그래서 서울 접근성이 좋은 수도권에 대규모 공공택지인 신도시를 건설키로 한 것이다. 공공택지는 정부(공기업)가 땅을 사들여 대규모로 아파트 등 주택을 짓는 사업으로, 주택뿐 아니라 도시 기능에 필요한 도로·학교 등 각종 사회 기반시설을 함께 들인다.

신도시는 대규모 공공택지를 일컫는데, 신도시의 개념이 한국 주택시장에 처음 등장한 건 1988년께다. 당시 한국 사회는 3저(저금리, 저물가, 원화 약세)와 서울올림픽 특수가 겹치면서 주택 수요가 폭발적으로 증가했다. 여기에 베이비부머가 본격적으로 사회에 나오면서 1988년 한 해에만 서울 집값이 전년보다 24% 치솟았다. 도심 내 주택은 부족한 데 수요가 계속해서 도심으로 몰려든 영향이다. 그러자 노태우 정부는 수도권에 대규모 공공택지인 신도시 개발 계획을 내놓는다. 수요를 분산하고 주택 공급을 늘려 서울 등 대도시의 집값을 잡겠다는 복안이었다. 분당(19.6㎢)·일산(15.7㎢)·중동(5.5㎢)·평촌(5.1㎢)·산본(4.2㎢)신도시 등 이른바 수도권 1기 신도시가 이때 개발됐다. 공급 물량은 분당 9만7500가구, 일산 6만9000가구, 중동·평촌·산본 각각 4만2500가구였다. 당시 정부는 수도권 외에도 인천·대전 등 지방 거점도시에 신도시를 만들어 주택을 공급했다.

서울 집값은 당초 정부의 의도대로 신도시 입주가 시작된 1991년 하락세로 돌아섰다. 30만 가구가 한꺼번에 입주하면서 수요가 분산된 덕분이었다. 1985년만 해도 60% 후반대였던 전국의 주택보급률도 5년여 만인 1991년 74.2%로 급등했다. 주택보급률에서도 알 수 있듯 이 당시에는 주택이 절대적으로 부족한 상황이었다. 따라서 1기 신도시는 ‘수요 분산’이라는 맡은 바 소임을 다할 수 있었다. 하지만 노무현 정부 때 계획된 수도권 2기 신도시는 양극화가 뚜렷하다. 서울 강남권에 조성된 서울 위례신도시나 강남 접근성이 좋은 성남 판교신도시, 수원 광교신도시 등지는 수도권 신흥 부촌으로 떠오르고 있다. 효과적으로 주택 수요를 흡수한 것이다. 하지만 화성 동탄2신도시나 김포 한강신도시, 파주 운정신도시, 남양주 양주신도시, 인천 검단신도시 등지는 여전히 관리가 필요한 지역으로 꼽힌다. 특히 일부 신도시는 주택 공급이 시작된 이후 ‘미분양 아파트의 무덤’, ‘할인 분양’ 등의 오명을 쓰며 사업이 축소되거나 지연되기도 했다.

‘강남’이 가른 2기 신도시 운명

이 같은 분위기는 아파트 값 상승률에서도 확인할 수 있다. 부동산정보회사인 부동산114가 2기 신도시 입주 이후 2017년 말까지 신도시와 그 주변 지역 아파트 값 변동률을 조사한 결과 판교신도시는 2010년부터 2017년 말까지 10.13% 올랐다. 이 기간 수도권 평균치(2.89%)를 훌쩍 넘는 수치다. 광교신도시도 마찬가지다. 입주 이듬해인 2012년부터 2017년까지 22.47% 상승했고, 2016년부터 입주를 시작한 위례신도시는 2016년과 2017년 2년간 아파트 값이 29.91% 올랐다. 반면 수도권 북쪽이나 서쪽에 조성된 신도시는 약세를 면치 못했다. 운정신도시는 2010년부터 2017년 말까지 14.45% 내렸고, 한강신도시는 2012년부터 2017년까지 5.21% 떨어졌다.

2기 신도시 역시 1기 신도시와 마찬가지로 당시 급등세를 보이던 서울 집값을 잡기 위해 조성한 신도시지만, 결과적으로 일부 2기 신도시 일부는 주택 수요 분산이라는 제 역할을 다 하지 못하고 있는 것이다. 이남수 신한은행 도곡PWM센터 PB 팀장은 “판교·위례신도시가 서울 등 주변 지역의 주택 수요를 흡수할 수 있었던 건 주택 수요가 많은 강남과의 접근성이 좋기 때문”이라고 설명했다. 이 같은 분위기는 1기 신도시에서 감지된다. 강남 접근성이 좋은 분당신도시 집값은 3.3㎡당 평균 2330만원으로 일산신도시의 두 배가 넘는다. 결과적으로 ‘강남’과의 접근성이 신도시의 운명을 가른 것이다. 한 부동산 전문가는 “수도권 북부와 서부권에 조성된 2기 신도시는 오히려 1기 신도시보다 아파트 값이 떨어지면서 정부가 당초 그렸던 그림과는 달라졌다”며 “정부가 의도한 정책 효과가 전혀 나타나지 않은 셈”이라고 말했다.

교통망 확충하고 기업 유치 추진

이 때문에 전문가들은 정부의 3기 신도시가 서울 집값을 잡는데 도움이 될지는 두고 봐야 한다고 입을 모은다. 시장에 지속적인 주택 공급 확대 시그널을 주는 것은 심리적 안정에 도움을 주겠지만, 일부 신도시는 강남과의 접근성이 좋지 않아 주택 수요 분산이라는 본연의 역할을 하지 못할 것으로 보는 것이다. 강남구 대치동의 한 부동산중개업소 관계자는 “과천을 빼고는 대부분 강남을 대체할 만한 입지가 아니어서 서울 수요 분산 효과를 보기 어렵다는 게 지역 주민들의 대체적 평가”라고 말했다. 3기 신도시 역시 ‘강남 불패’가 적용될 가능성이 크다는 것이다. 같은 이유로 3기 신도시 중에서는 준 강남권인 과천이나 강남과 인접한 하남의 성공 가능성을 높이 점치는 전문가가 많다. 함영진 직방 빅데이터랩장은 “하남과 과천은 서울 강남 접근성이 좋아 기대된다”며 “하남은 강남까지 차로 20분대 진입이 가능하고, 과천은 우면동과 과천지식정보타운 연계개발로 성공 가능성이 크다”고 말했다.

하지만 3기 신도시는 강남 불패가 적용되지 않을 수도 있다는 전망도 나온다. 신도시 경쟁력 향상의 열쇠인 교통과 일자리에 정부가 공을 많이 들이고 있기 때문이다. 실제로 정부는 3기 신도시 예정지를 발표하면서 동시에 수도권광역급행철도(GTX) 등 교통환경 개선 대책을 내놓고, 일자리·산업시설 유치를 통해 자족도시를 만들겠다고 강조했다. 자족기능 확충을 위해 기존 공공택지보다 도시지원 시설 용지 규모를 2배 이상 늘린다는 것이다. 김 장관은 “신도시의 고질적인 문제로 제기돼 온 교통과 일자리, 육아·문화 인프라 등의 계획을 입안 단계부터 지방자치단체와 함께 설계했다”고 강조했다.

2기 신도시 살리는 것도 고려해야

시장에서는 3기 신도시와 함께 2기 신도시를 살리는 방안도 강구해야 한다는 목소리도 나온다. 기존 신도시가 제 역할을 할 수 있는 환경을 조성하면 그동안 지지부진했던 주택 수요 분산 효과가 배가 될 수 있다는 것이다. 이를 위해 서울과 거리가 먼 2기 신도시를 중심으로 교통망을 우선 구축하고, 이후 3기 신도시를 조성하는 게 효율적이라는 주장이다. 권대중 명지대 부동산대학원 교수는 “3기 신도시를 만들게 된 것은 2기 도시의 교통망 확충이 제대로 되지 않으면서 주택 수요 분산에 실패했기 때문”이라며 “GTX 등은 개통까지 오랜 시간이 걸리는 만큼 트램 등 새로운 교통수단을 활용해 교통망을 확충할 필요가 있다”고 주문했다. 한 시장 전문가도 “2기 신도시만 제대로 살려도 서울·수도권 주택시장 안정 효과가 나타날 것”이라고 말했다.