신재생 에너지 공급의무화(RPS) 제도의 5가지 허점

“정부 믿고 신재생에너지 사업에 뛰어들었는데 배신감이 크네요.” 신재생에너지는 최근 수년 동안 정부가 가장 강조한 분야 중 하나다. 하지만 정부를 믿고 관련 산업에 뛰어든 기업 실적은 처참하다. 태양광산업 관련 소재를 생산하는 OCI 베이직케미컬 사업 부문이나 한화케미칼 태양광사업 부문, GS그룹의 태양광 계열사 E&R솔라 등 주요 신재생에너지 기업은 지난해 여전히 적자를 면치 못했다.

아예 사업을 철수하는 곳도 늘고 있다. 2011년 태양광용 폴리실리콘 생산을 위해 SMP라는 합작사를 설립했던 삼성정밀화확은 올해 지분 35%를 미국 태양광 기업인 선에디슨에 넘겼다. 앞서 삼성SDI도 폴리실리콘 태양전지 생산 중단을 선언했다. SK이노베이션은 미국 태양전지 제조업체 헬리오볼트사를 매각한다. 포스코에너지도 미국 네바다주 태양광발전 사업권 매각을 위해 인수자를 물색 중이다. 국내 첫 인수금융 디폴트 사태를 일으킨 LG실트론도 태양광 사업 실패가 계기였다. LG실트론은 지난해 5월 태양광웨이퍼 사업에서 전면 철수했다.

신재생 에너지 업체들은 힘들다고 호소하는 반면 정부는 신재생 에너지가 자리를 잡고 있다고 본다. 산업통상자원부와 한국신재생 에너지협회에 따르면 올해 기준 신재생 에너지를 이용하는 발전소는 5363곳, 설비용량은 2644㎿다. 이를 두고 산업통상자원부는 “신재생 에너지 공급의무화제도(RPS제도)를 시작한 지 3년 만의 성과”라고 평가한다. 이런 온도차의 원인은 뭘까. RPS제도가 허점을 노출했기 때문이라는 지적이다.

RPS는 정부가 신재생 에너지 활성화를 위해 2012년 도입한 제도다. 신재생 에너지개발 이용 보급 촉진법 제12조의 5~10에 따라 50 만 kW 이상의 전기를 생산하는 발전사업자는 전체 발전량 중 일정 부분을 신재생 에너지로 발전해야 한다. 여기에 해당하는 발전사업자는 한국 남동발전·한국중부발전·한국 서부발전·포스코에너지·SKE & S·GSEPS·GS 파워 등 13개사다.

산업통상자원부는 도입 첫 해인 2012년 발전량의 2%를 의무적으로 신재생 에너지로 이용하도록 했고, 올해 이 비율을 3%로 높였다. 비율은 매년 0.5%포인트씩 단계적으로 상승해 2020년까지 발전용량의 10%를 신재생 에너지로 발전해야 한다. 이를 RPS제도의 ‘의무 공급 비율’이라고 한다.

연료형 재생에너지 수요만 크게 늘어

RPS 제도의 첫 번째 문제는 정부가 규정한 의무 공급 비율이 현실적으로 달성하기 어렵다는 것이다. 발전사 입장에서는 신재생에너지 시설을 설치하려고 해도 마땅한 곳을 찾기 어렵다.

대규모 발전 단지를 건설할 곳이 마땅찮은 데다, 적절한 공간은 규제에 묶여 발전소 설립이 어렵다. 한때 해외 발전소 설립을 모색한 적도 있었지만 수익성이 불투명해 철수하는 경우도 많다.

실제로 한국남동발전은 지난 4월 일본 미야기현 센다이시 대규모 태양광 발전단지 건설 사업에서 손을 떼기로 결정했다. 지난 2월엔 한국중부발전이 일본 태양광 발전소 건설 사업 중단을 선언했다.

때문에 의무 공급 비율을 이행해야 하는 발전사들은 RPS 제도에 불만이 많다. 기준이 지나치게 높아 현실적으로 의무공급 비율을 맞추는 게 어렵다는 주장이다. 박창형 한국 신재생에너지협회장은 “신재생에너지 비중이 세계 최저 수준인 상황에서 의무 공급 비율을 낮추긴 어렵지만, 발전소 입장이 이해가 안 가는 바는 아니다. 현재 상황에선 발전사가 RPS 의무공급 비율을 맞추기 어려운 여건이다”라고 말했다.

둘째, 의무 공급 비율로 인한 과징금 규모가 과도하다는 주장도 있다. 2012년 한 해 동안 한국전력 산하 5개 발전 자회사가 의무 공급 비율을 채우지 못해 납부한 과징금은 237억 원에 달한다. 한국남동발전이 106억 3000만 원이나 냈고, 한국동서 발전·한국서부발전·한국중부발전 등이 각각 40억 원 안팎의

과징금을 물었다. 2013년도 분의 경우 한전 발전자회사 5개사만 644억 원의 과징금이 부과될 것으로 전망된다. 에너지 업계관계자는 “정부가 RPS 제도로 세수 확대에만 열을 올리는 게 아니냐”며 “발전사에 신재생에너지 이용을 확대하려는 본래의 목적보다 과징금 자체가 더 중요해진 것 같다. RPS 제도는 배(신재생에너지)보다 배꼽(과징금)이 큰 징벌적 제도일 뿐이다”라고 비판했다.

셋째, RPS 제도는 연료형 신재생 에너지 쏠림 현상을 유발한다는 문제점도 있다. 이를 이해하기 위해 ‘신재생 에너지’의 정의부터 다시 살펴보자. 신재생 에너지개발 이용 보급 촉진법이 규정한 신재생 에너지란 신에너지와 재생 에너지의 합성어다. 신에너지는 신기술을 활용해 화석연료를 변환시켜 생산하는 에너지다. 대표적인 게 연료전지나 수소 에너지다. 재생 에너지는 햇빛·물·지열·생물유기체 등을 재생가능한 에너지를 변환시켜 이용하는 에너지를 뜻한다. 구체적으로 태양 에너지·풍력·수력·해양에너지·지열 에너지·바이오 에너지·폐기물에너지 등이다.

재생 에너지는 다시 ‘연료형 재생 에너지’와 ‘연료형 재생 에너지가 아닌 에너지(이하 비 연료형 재생 에너지)’로 구분이 가능하다.

연료형 재생 에너지는 석유나 석탄처럼 태워서 화력발전 연료로 사용하는 에너지원이다. 바이오중유나 우드팰릿(wood pallet),정제유 등이 대표적이다. 바이오중유는 동·식물성유지, 팜유, 팜부산물 등 바이오매스를 원료로 생산하고, 우드팰릿은 목재가공 과정에서 나오는 부산물을 톱밥 같은 입자로 분쇄해 건조·압축해 발전 원료로 사용하는 목질계 바이오매스다. 정제유는 자동차·농가·공장에서 나온 폐유를 정제해 난방용 연료유로 판매하는 제품이다. 발전소에서는 발전 설비를 켤 때 불이 더 잘 붙도록 하기 위해 기동연료유로 정제유를 쓰기도 한다.

그렇다면 RPS 제도는 어떻게 연료형 재생 에너지 쏠림 현상과 관련이 있을까. 발전사 입장에서는 어느 유형의 에너지를 사용하더라도 RPS의무 공급 비율만 충족하면 된다. 신에너지나 비연료형 재생 에너지는 투자비가 많고 설치 기간이 길다. 이에비해 연료형 재생 에너지는 단순히 일회성 구매만 하면 RPS인증을 받을 수 있다. 발전사들이 RPS 실적을 높이기 위해 연료형 재생 에너지 구매에 집중하는 이유다.

실제로 2012년 기준 국내 신재생 에너지원별 발전량 비중을 살펴보면 폐기물에너지가 무려 60.2%에 달한다. 발전소에서 신재생 에너지를 이용해 발전하는 발전량 중 연료형 재생 에너지이 65%가 넘는다는 의미다. 이와 달리 전통적인 신재생 에너지인 태양광(5.66%)·풍력(4.68%)·해양(2.39%)에너지 비중은 한자릿수에 불과하다. 때문에 정부는 2035년까지 폐기물에너지 비중을 29.2%로 축소한다는 방침을 9월 19일 발표했다.

연료형 재생 에너지를 대거 구매해 RPS 불이행 과징금을 크게 줄인 발전사도 있다. 2012년 RPS의무공급량의 72.3%만 신재생 에너지를 이용했던 한국남동발전은 지난해 RPS 실적이 99.24%로 크게 늘었다. 바이오 에너지 비중(35.6%)을 늘린 덕분이다. 덕분에 한국남동발전은 과징금도 크게 줄어들 전망이다. 김성훈 에너지관리공단 신재생 에너지센터 RPS사업실 대리에 따르면 지난해 한국남동발전의 과징금은 9억 8800만 원 정도로 추산된다. 물론 기준가격과 부과율이 확정되지 않아 6억~11억 원 사이에서 조정될 수는 있지만, 2012년(106억 3000만 원)과 비교하면 불과 10분의 1에 불과한 금액이다.

연료형 재생 에너지 쏠림 현상은 발전사의 과징금 축소를 위한 도구로 사용될 뿐만 아니라, 신재생 에너지산업 발전에도 부정적이란 시각도 존재한다. 우선 연료형 재생 에너지 일부는 원료를 대부분 수입해 산업 발전을 유발하지 못한다. 예를 들어 바이오중유의 원료인 팜유의 경우 우리나라에서 거의 생산되지 않는다. 말레이시아 등지에서 대부분 수입한다. 우드팰릿도 수입의존도가 높은 건 마찬가지다. 한국펠릿협회에 따르면 2010년 2만 1000t이던 우드 펠릿 수입량은 지난해 48만 4000t으로 24배로 늘었다. RPS의무 공급 비율을 맞추려는 발전소들이 대거 우드팰릿을 사용하면서다. 올해 한전 발전자회사들이 수입하는 우드 펠릿 규모만 144만t으로 예상된다. 수입량이 급증하면서 단가도 폭등했다. 과거 t당 20달러에 불과했던 우드팰릿 가격은 최근 250달러 수준으로 치솟았다.

또 다른 연료형 재생에너지인 재생유도 문제는 있다. 물론 재생유 원료인 폐윤활유는 수입하지는 않는다. 하지만 재생유 생산 과정에서 석유(부생연료유2호·열분해가솔린 등)가 불법으로 섞이는 경우도 있다는 게 업계에 정통한 관계자의 언급이다.

특히 발전소의 정제유 사용량이 증가하면서 정제유 수요가 많아지자, 일부 정제유 생산 업체는 불법으로 폐유를 수입해 재생유에 섞는 경우도 있다고 이 관계자는 귀띔했다.

넷째, RPS 제도가 신·재생에너지의 본질적 목표인 환경 보호에 도움이 되지 않는다는 지적도 있다. 이는 RPS 제도가 연료형 재생에너지 쏠림 현상을 유발하는 현상과 관련 깊다. 정부가 RPS제도를 시행하는 이유는 온실가스를 줄이기 위해서다.

하지만 팜유를 생산하는 팜나무를 심기 위해 경작지를 개간하려면 탄소가 풍부한 이탄(泥炭:식물이 분해되며 토양과 섞인 물질) 지대를 매년 불태워야 한다. 이 과정에서 상당한 이산화탄소가 배출된다. 우드팰릿도 마찬가지다. 발전소가 우드팰릿을 섞어서 발전하면 다량의 온실가스가 발생한다. 산업통상자원부는 “우드 펠릿 혼소발전이 신재생 에너지 발전의 취지와 달리 다량의 온실가스를 배출하고 있다”며 “때문에 우드 펠릿 혼소발전 비중을 최대 30%로 제한하는 내용의 ‘RPS 관리 및 운영지침’도 검토했다”고 말했다.

재생유는 언급한 것처럼 폐유와 석유가 섞인 제품이다. 물론 주원료인 폐유는 재활용 자원이다. 하지만 여기에 섞이는 석유(부생연료유2호)까지 신재생에너지로 인정받는다는 점이 문제다. 더구나 정제유는 경쟁 제품 대비 황 함량 기준이 2배 가량 높다. 나아가 수입 폐유나 불법 원료를 혼합하는 문제를 야기할 수도 있다. 자연의 에너지를 변환하는 신재생에너지와는 본질적인 차이가 있다.

에너지 및 재생에너지 개발이용보급 촉진법 시행령의 ‘바이오에너지 등의 기준 및 범위’는 ‘정제유와 같은 폐기물 에너지가 석유제품과 혼합되는 경우 폐기물로 생산된 부분만 폐기물 에너지로 본다’고 규정한다. 하지만 현행 정제유 구매량은 100% RPS 이행량으로 인정받는다. 발전사가 과징금을 낮출 수 있었던 또 하나의 비결이다.

다섯째, 정부 부처 간 의사소통 미흡도 RPS 제도를 둘러싼 문제점으로 꼽힌다. 산업통상자원부가 RPS 제도 정착을 위해 전력투구하는 반면, 환경부는 엇박자 규제로 신재생에너지 투자를 늦추고 있다는 게 발전 업계의 하소연이다. 한국전력 발전 자회사는 RPS 의무 공급 비율 이행을 위해 총 1조6700억 원 규모의 투자를 계획했다. 하지만 집행 규모는 크지 않다. 풍력발전이나 조력발전이 가능한 지역은 대부분 발전설비 설치가 불가능한 지역으로 묶여있기 때문이다.

환경부는 특정 지역을 개발할 경우 환경 피해를 최소화하기 위해 ‘환경영향평가제도’를 실시한다. 개발하려는 지역이 야생동물 보호지역이거나 멸종위기종 서식지 등이라면 개발을 제한하는 제도다. 문제는 풍력발전 시설이나 조력발전 시설이 대부분 생태자연도 1등급 지역에 들어서야 한다는 점이다. 현행법상 생태자연도 1등급 지역은 발전 시설이 들어서기 어렵다.

이에 대해 나욱종 환경부 국토환경정책과 주무관은 “환경영향평가제도로 풍력 투자가 제한된다는 주장이 있다는 사실을 알고 있다. 산업통상자원부와 함께 무역투자 활성화 대책을 통해 (발전시설) 입지 선정 가이드라인을 만들 계획”이라고 언급했다.

발전사별 RPS 이행률 살펴보니

13개사 중 GS EPS 최저

RPS제도의 적용을 받는 13개 발전자회사는 RPS 의무 공급량을 얼마나 이행했을까? 이코노미스트는 국회 산업통상자원위원회 김동철 새정치민주연합 의원실을 통해 13개 발전 회사별RPS 이행률을 단독 입수했다.

입수한 자료에 따르면 지난해 13개 발전사는 전체 8.2%의 의무공급 비율을 불이행한 것으로 나타났다. 가장 불이행률이 높은발전사는 GS EPS다. 불이행률이 48.2%에 달한다. 국회 산업통상자원위원회 소속 부좌현 새정치민주연합 의원은 올해 국정감사에서 이완경 GS EPS 사장을 증인신청한 상황이다. 불이행률이 가장 높은 이유를 질의할 것으로 예상된다.

이에 대해 GS EPS 측은 “한전 발전자회사들이 경영실적 평가에서 낮은 점수를 받지 않기 위해 태양광공급인증서를 대거 구매하는 바람에 GS EPS의 RPS 불이행률이 높아졌다”며 “사옥과 발전소 옥상에 태양광 집열판 설치를 검토 중이다. 충남 당

진에 건설 중인 105MW급 바이오매스 발전소가 내년 8월 완공되면 내년 RPS 불이행률은 0%가 될 것”이라고 말했다.

한국서부발전의 RPS 불이행률도 25.7%로 높은 편에 속했다. 2001년 한국전력공사에서 분할된 한국서부발전은 태안발전본부 등 7개 발전소를 운영하는 화력발전업체다. 한국중부발전(불이행률 15.3%), 한국동서발전(불이행률 10.1%)이 뒤를 이었다.

발전소 연료유 시장의 정제유 사용 논란

신재생에너지 ‘맞다 vs 아니다’ 팽팽

RPS제도로 인해 논란이 일고 있는 품목으로 발전소 연료유를 꼽을 수 있다. 석탄화력발전소는 초기 발화를 원활하게 하기 위해 연료유라는 기름을 사용한다. 애초 연료유 시장은 부생연료유1호와 부생연료유2호, 등유가 주로 사용(94%)됐다.

이렇게 형성돼 있던 기존 연료유 시장 생태계를 크게 바꾼 게 RPS 제도다. 발전사들이 RPS 제도 이행을 위해 연료유로 신재생에너지인 정제유를 많이 쓰고 있기 때문이다. RPS 제도 시행 전인 2012년 연료유시장에서 정제유 점유율은 6%에 불과했다. 하지만 올해 상반기 점유율은 71%로 크게 늘었다.

물론 정제유 사용 자체가 문제는 아니다. 신재생에너지 사용은 오히려 장려할 일이다. 문제는 정제유 중 일부가 논란의 대상이라는 점이다.

이혜진 한국석유관리원 기획예산팀 대리는 “올해 중순 현장조사 단속을 실시해 일부 정제유 업체에서 유통질서 저해행위로 볼 수도 있는행위를 발견했다”며 “다만 단속 결과를 공표하는 것은 법적 처벌을 확정한다는 의미가 있어서 아직 공표할 단계는 아니다”라고 말했다.

석유및석유대체연료사업법 시행령 제43조 제1항 제7호에 따르면 정제유에 부생연료유1호를 섞어 쓸 수는 있지만 부생연료유2호에 대한 명확한 규정은 없다. 그래서 부생연료유2호 사용을 두고 논란이 끊이질 않는다. 윤순섭 한국석유재활용협회 사무국장은 “정제유에 부생연료유 2호 혼유를 허용해달라고 산업통상자원부에 건의했으며, 한국석유품질관리원과 품질 실험을 테스트 중”이라며 “연말까지 품질 실험이 진행될 예정”이라고 말했다. 그는 “품질 문제가 없다”고 주장한다.

하지만 나한균 산업통상자원부 석유산업과 사무관은 “과거 정제유에 부생연료유2호를 섞으면 그을음이 발생하는 등 문제가 있어 혼유를 허용하지 않았다. 지금도 과거와 같은 상황이라면 정제유에 부생연료 유2호를 섞는 것은 품질 문제가 있을 수 있다”며 “(LG화학·여천NCC등) 석유화학 업체가 부생연료유2호 생산 과정을 혁신적으로 개선했다는 말은 아직 들은 바 없다”고 덧붙였다.

또한 부생연료유와 같은 사실상의 석유를 섞는 정제유가 신재생에너지로 인정받는 것 자체도 논란이 있다. 현행 RPS 제도상 정제유는 신재생에너지로 인정받는다. 윤순섭 사무국장은 “정제유를 발전소용 연료유로 사용하려면 품질을 개선하기 위해 석유를 섞어야 한다”며 “정제유에 섞인 석유의 비율만큼은 RPS 이행 비율에서 제외하는 게 맞는다고 본다”고 말했다.

그래서 정제유와 같은 폐기물에너지를 신재생 에너지에서 제외해야 한다는 주장도 나온다. 대부분 국가에서는 산업폐기물과 비재생 도시폐기물로 생산된 에너지를 재생 에너지로 인정하지 않는다. 국제에너지기구(IEA) 가입 국가 중 비재생 폐기물에너지를 신재생 에너지로 분류하는 나라는 우리나라뿐이다.

조경태 새정치민주연합 국회의원은 “우리나라는 폐기물에너지를 재생 에너지로 인정하지만, 다른 나라는 인정하지 않는 경우가 많다”며 “따라서 국제기구 통계와 우리나라 통계가 불일치하는 오류가 발생할 수 있다”고 말했다. 그는 이런 이유로 폐기물에너지를 신재생 에너지에서 제외하는 ‘신에너지 및 재생 에너지 개발이용보급 촉진법 일부 개정안’을 대표발의했다.