토지 강제수용, “불가피” vs “사유재산 침해” 논란

▎2월 4일 서울 정부서울청사 별관에서 홍남기 경제부총리와 변창흠 국토교통부 장관이 대화를 나누고 있다.

정부가 25번째 내놓은 부동산 대책(2·4 부동산 대책)에도 불구하고 서울 아파트 가격 오름세가 이어지고 있다. 지난 2월 8일 한국부동산원이 발표한 서울 아파트 매매 가격은 전주보다 0.09% 상승했다. 전셋값도 0.1% 뛰었다. 변창흠 국토교통부 장관이 전국 83만 가구 공급대책을 내놓으며 “실제 실행 가능하다고 자신한다”고 밝혔지만, 부동산 시장에서 신뢰를 얻지 못하고 있다는 평가다. 명확하지 않은 방안을 제시해 혼란만 부추기고 있다는 것이다.

지난 2월 5일 여론조사기관 리얼미터가 전국 만 18세 이상 남녀 500명을 대상으로 2·4 부동산 대책이 부동산 가격 안정에 얼마나 도움이 될 것으로 생각하는지 물었더니 절반이 넘는 응답자가 부정적으로 평가했다. ‘도움이 되지 않을 것’이라는 답변이 53.1%였다. 특히 서울에서 부정적 답변을 한 응답자가 56.4%로 가장 높았다. 부동산 대책을 내놓을 때마다 집값이 폭등하면서 정부를 믿고 집을 사지 않았던 사람들을 등 돌리게 했다는 지적이다.

2·4 대책 성공 가능성에도 물음표 여전

국토부가 발표한 2·4 공급대책의 핵심은 공공 직접 시행 정비사업 등으로 서울 32만2000가구, 전국 83만6000가구를 공급하는 것이다. 변 장관은 2월 5일 국회에서 열린 경제 분야 대정부질문에서 “정부는 3기 신도시, 5·6대책, 8·4대책 등을 통해 주택공급 확대 노력을 충분히 해왔다”며 “그동안의 부동산 대책은 도시 외곽에서 공급했다면 이번에는 도시 내에서도 충분한 물량의 주택공급이 가능하다는 것을 보여드린 것”이라고 말했다. 변 장관은 서울 물량 입주 시기를 묻는 말에 “짧은 것은 1년 내에 입주 가능하고, 2~3년짜리도 있고, 긴 것은 5년 이내에 입주 가능할 것으로 본다”고 했지만, 구체적인 지역이나 규모는 밝히지 않았다.

전문가들은 2·4 부동산 대책의 성공 가능성에 대해 물음표를 던졌다. 정책이 불분명하고 모순적인 부분도 있다는 지적을 하는가 하면, 80만 가구에 달하는 대규모 주택 공급이 어렵다는 견해도 내비쳤다. 임재만 세종대 교수(부동산학)는 본지와 통화에서 “부동산 개발은 자연스럽게 지가 상승을 동반하는데, 대규모 개발 사업을 한다면서도 집값을 떨어뜨리겠다는 논리는 맞지 않는다”고 말했다.

임 교수는 “개발로 인해 집값이 내려갈 것 같으면 토지주들이 개발에 동의할 리가 없다. 집값이 오를 것이란 확신이 들어야 동의할 텐데, 이 경우 주택가격을 안정시키겠다는 정부의 기조와는 거리가 생긴다”고 했다. 토지주가 허락하지 않아 개발이 무산되든, 개발 뒤 땅값이 오르든 정부 정책은 실패할 가능성이 크다는 뜻으로 해석된다. 서원석 중앙대 교수(도시계획부동산학)도 “정부의 계획대로 주택이 공급되면 가격 안정에 도움이 될 것으로 보지만, 83만 가구를 공급할 수 있느냐에 대해서는 긍정적으로 보기 어렵다”고 했다.

2월 17일 홍남기 경제부총리 겸 기획재정부 장관이 “약 25만 호에 달하는 신규 공공택지에 대해 2분기까지 신속히 후보지 발표를 완료하겠다”고 밝혔지만. 부동산 시장에서 별다른 호응은 나오지 않았다. 익명을 요구한 부동산학 전공 교수는 “강남·북의 대규모 재개발 단지가 포함되지 않으면 주택 공급 약속이 이행되기는 어려울 것”이라며 “정부가 구체적인 대안을 내놔도 신뢰하기 힘든데, 이 정도 발표로 효과를 평가할 수는 없다”고 말했다.

심교언 건국대 교수(부동산학)도 2·4 부동산 대책의 성공 가능성이 적다고 평가했다. 심 교수는 본지와 통화에서 “개발이 더뎌 상대적으로 낙후된 지역이나 한 동짜리 작은 아파트, 재건축·재개발이 거의 불가능한 작은 지역은 정부 정책대로 진행될 가능성이 높지만, 대단지 아파트나 대규모 사업지구는 정부 주도방식의 개발을 쉽게 찬성하지 않을 것”이라고 예상했다. 집값 안정과 대규모 주택 공급을 약속한 정부 정책이 효과를 내기는 어렵다는 것이다.

개발하면 땅값 상승 필연, 이익 공유가 관건

국토부가 언급한 투기 방지 대책에 대해서도 평가는 좋지 않았다. 국토부는 2·4 부동산 대책을 통해 업계·지자체 등이 사업 예정지로 거론하는 지역은 가격 동향 점검을 강화할 것이라고 밝혔다. 또 최근 거래가격 또는 거래량이 예전보다 10~20% 상승하면 대상 지역에서 제외한다고 했다. 공공재개발 등 이미 발표한 정책참여 희망 지역도 가격 상승이 관찰되면 사업 선정에서 제외할 예정이라고 했다.

국토부 관계자에 따르면 ‘최근 거래가격’의 기준은 지구 지정 이전 3개월 정도가 될 예정이다. 만약 7월 1일 개발 지구를 확정해 발표한다고 가정하면 4~6월까지 거래 상황을 살펴본다는 뜻이다. 국토부 관계자는 “과거 도시재생사업을 진행하는 과정에서도 급격한 집값 상승 탓에 후보에서 제외한 곳이 있는데, 비슷한 절차를 거칠 것”이라고 말했다.

이에 대해 임재만 교수는 오히려 혼란만 부추길 수 있다고 예상했다. 임 교수는 “낙후된 지역이 개발된다고 하면 집값이 오를 수밖에 없다. 주변 지역 땅값이 뛰는 것도 당연하다. 그런데 집값이 오른다고 후보 지역에서 제외한다면 사실상 개발하지 않겠다는 말과 같다”고 설명했다. 서원석 교수도 “개발 지역 집값이 오르는 것은 어쩔 수 없다. 그 이익을 어떻게 공공으로 나눌 것인지가 중요하다”고 말했다.

하지만 정부의 판단은 다르다. 현금청산 대책이 나왔기 때문에 무턱대고 거래하려는 사람이 많지 않고, 집값이 큰 폭으로 뛰기 쉽지 않다는 것이다. 국토부 관계자는 “정부가 투기 방지 대책으로 2월 4일 이후 거래된 주택에 대해선 현금청산 절차를 밟겠다고 했는데, 개발 지역으로 지정되면 주변 지역도 수용될 가능성이 커 오히려 거래가 줄고 가격도 오르지 않을 것”이라고 말했다.

그러나 부동산 중개서비스를 하는 실무자들은 정부의 이런 판단에 부정적 의견이 많았다. 서울시 영등포구의 한 공인중개사는 “현금 청산 내용을 담은 정부의 발표 때문에 빌라나 다세대 주택 거래는 거의 끊겼다고 봐도 된다. 정부가 주택 공급을 통해 집값을 안정시키기보다 거래 절벽을 만들려고 내놓은 대책으로 보인다”고 했다. 그러면서도 집값이 내려갈 것으로 예상하지는 않았다. 또 다른 공인중개사는 “신규 아파트나 개발 가능성 없는 지역에선 오히려 집주인들이 호가를 높게 부르거나 내놨던 매물을 거둬들이는 예도 있다”며 “정부가 부동산 시장을 불안하게 만드는 측면이 있다”고 전했다.

2·4 부동산 대책을 성공적으로 진행하기 위해 어떤 대안이 있겠느냐는 질문에 전문가들은 “현재로서는 답이 없다”고 말했다. 서울 시내에 개발 후보지가 많다고 해도 대규모 단지가 들어설 곳은 한정돼 있고, 이런 지역을 개발하기는 어렵다는 지적이다.

다만 서울역 쪽방촌 개발 등에 적용할 것으로 알려진 ‘공공주택특별법(공특법)’에 대해선 의견이 엇갈렸다. 공특법은 보통 도시 외곽에 신도시를 개발하기 위해 논이나 밭을 일괄적으로 수용하는 근거가 됐던 법이다. 공특법에 따르면 개발 지구를 발표하기 전까지 기밀로 유지하고 토지주의 동의 없이도 땅을 강제 수용해 공공택지로 개발할 수 있다. 지금까지는 서울 도심 복판에 민간 소유 땅을 수용하면서 이 법을 들이댄 사례는 없었다. 이 때문에 도심 개발에 공특법을 적용하는 사안을 두고 사유재산권 침해라는 의견과 공공의 이익을 위한 선택이라는 평가가 엇갈리고 있다.

토지 강제수용 방식엔 전문가 의견 엇갈려

실제 ‘서울역 쪽방촌 정비사업 추진방안’에 대해 해당 지역 토지·건물주들은 “결사반대”를 외치고 있다. 서울역 쪽방촌 정비사업은 서울시 용산구 동자동 일대(4만7000㎡)를 개발하는 것으로 후암특별계획구역 1획지(후암특계1구역)로 지정됐다. 토지·건물주들은 “주민들과 어떤 협의나 의견 수렴도 이루어지지 않은 일방적인 내용이며 정부가 사전 동의 없이 기습적으로 발표했다”고 밝혔다.

이에 대해 심교언 교수는 “도심에서 주민 동의도 없이 땅을 빼앗는 법은 선진국 가운데 어느 곳에서도 없다. 이런 논리라면 강남 아파트단지도 얼마든지 정부가 수용할 수 있다는 뜻”이라고 했다.

임재만 교수의 생각은 달랐다. 필요하다면 외곽이든 도심이든 관련법을 일관되게 적용해 주택 공급을 위해 사용할 수 있어야 한다는 것이다. 임 교수는 “토지 소유자나 주변 지역까지 이해관계자가 많기 때문에 정부가 강제로 밀어붙이기 어려운 측면이 있지만, 공익의 필요성이 있다면 국가의 권한을 행사할 수 있어야 한다”고 말했다. 다만 “사유재산권을 침해하지 않기 위해 공익이 사익보다 커야하고 정당한 보상이 전제돼야 한다”고 설명했다. 서원석 교수는 “도심 역세권의 경우 규제만 완화해도 얼마든지 민간 개발이 가능하지만, 지가 상승의 부작용이 생길 수 있다”며 “그 이익을 공유하고, 정부는 도심 외곽지역의 택지지구를 개발해 대규모로 주택을 공급하는 방안이 효과적으로 보인다”고 말했다.

- 이병희 기자 yi.byeonghee@joongang.co.kr