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함승민 기자의 센터링 경제학⑪ - 시·도민 구단과 공기업의 생존 과제 - 방만경영 속에 세금 먹는 하마로 전락 

수익성 못 갖추고 자생력 잃어 새로운 평가체제 갖추고 독립성·전문성 확보해야 


▎지난 시즌 K리그 경기에서 골을 넣고 기뻐하는 울산FC 선수들과 낙담하는 경남FC 선수들. 기업 구단과 시도민 구단의 희비가 엇갈리고 있다
“축구가 여야 대통합의 밀알이 됐다”.

지난해 말 인터넷을 떠돈 말이다. 스포츠를 통해 아름다운 정치적 화합을 이뤘다는 얘기 같지만 실상은 반대로 씁쓸한 사연이 담겨 있다. 사건은 성남FC가 성적 부진으로 K리그 클래식에서 2부 리그로 강등될 위기에 처하면서 시작됐다. 시민 구단인 성남FC의 구단주 이재명 성남시장이 지난해 11월 자신의 소셜네트워크서비스(SNS)에 글을 남겼다. ‘성남이 고의적으로 세 차례 오심 피해를 봤다’, ‘빽 없고 힘없는 성남 시민 구단이 당한 설움은 이루 말할 수 없다’는 내용이었다. 돌려 말했지만 결국 ‘빽 있는’ 기업 구단을 위해 프로축구연맹이 악의적으로 시민 구단인 성남FC를 강등시키려 한다는 주장이다. 듣기에 따라서는 축구계가 심판을 매수해 오심을 유도했다고 들릴 수도 있다. 프로축구연맹은 노발대발했다. 연맹은 “이 구단주의 발언이 K리그의 명예를 실추했다”며 경고 처분을 내렸다.

이때 갑자기 홍준표 경남도지사가 논란에 가세했다. 홍 지사는 도민 구단 경남FC의 구단주다. 그는 12월 자신의 SNS에 ‘(프로축구연맹이) 승부조작 사건이 터진 지가 얼마 되지 않았음에도 이를 막을 제도적 장치를 마련하지 않고 있습니다’, ‘성남FC 구단주의 하소연을 징계하겠다고 나서는 연맹의 처사도 어처구니가 없는 일’라는 내용의 글을 올렸다. 직접적으로 ‘승부조작’을 언급하며 프로연맹을 더 수위 높게 비난하면서, 한편으로는 이 시장을 옹호했다. 정치 무대에서 다른 정당 소속으로 대립각을 세우던 두 사람이 지자체장 신분으로 한목소리를 내자 ‘아무도 못 해낸 정치 화합을 축구가 이뤄냈다’는 자조 섞인말이 나왔다.

시·도민 구단 문제, 터질 게 터졌다

두 지자체장이 나서면서 성남FC와 경남FC를 중심으로 논란이 일긴 했지만, 사실 이번 일은 곪았던 시·도민 구단의 문제가 수면 위로 드러난 상징적인 사건이다. 이 시장과 홍 지사가 이 같은 발언을 한 표면적인 원인은 성남FC와 경남FC의 강등 위기다. 그러나 조금 더 근본적인 이유는 돈 문제다. 2부 리그로 강등되면 수익이 줄어들어 재정에 부담이 되기 때문이다. 시·도민 구단은 대부분 지자체 예산과 지역 기업의 후원으로 운영된다. 때문에 구단주인 지자체장이 예산이 투여된 구단의 성적에 민감하게 반응할 수밖에 없다. 경남FC의 경우 지난해 예산 130억원 중, 도 예산 20억원과 대우조선해양의 메인 스폰서 비용 40억원 등 대부분이 지자체 예산과 사실상 지자체가 끌어 오는 조세 성격의 기업 후원으로 구성됐다. 홍 지사가 “많은 예산이 투입됐는데 참담한 결과(2부 리그 강등)를 가져왔다”며 구단 해체설을 꺼낸 이유도 이 때문이다.

정도의 차이일 뿐 다른 시·도민 구단이 처한 현실은 비슷하다. 2005년 창단 2년여 만에 준우승을 거두고 한 때 코스닥 상장까지 시도하며 주목받았던 인천 유나이티드는 만성 적자에 허덕이고 있다. 인천시가 심각한 재정난에 허덕이고 있어 지자체의 지원을 바라보기도 힘든 상황이다. 지난해 창단한 FC안양의 사정도 다르지 않다. 두 시즌 만에 재정난에 봉착했다. 지난 10~11월에 걸쳐 선수단과 사무국 직원의 임금이 체불됐던 안양은 한 저축은행 대표로부터 개인 돈 5억원을 빌려 지급해 논란이 일었다. 2002년에 창단한 대구FC 소속 선수들은 지난 시즌까지 전용 숙소도 없이 원룸을 임대해 생활했다. 광주FC의 현실은 아이러니까지 하다. 지난 시즌 막판 플레이오프에서 드라마 같은 이변을 연출해 1부 리그로 승격했더니, 시에서는 “플레이오프로 인한 추가 경기 운영비와 승리 수당을 줄 예산이 없어 난처해졌다”는 소리만 한다.

시·도민 구단이 뭐기에 그럴까. 사실 시·도민 구단에 대한 명확한 정의나 규정은 없다. 한국프로축구연맹 관계자는 “명확한 근거에 의해 설립된 게 아니기 때문에 단순히 시·도민이 소유·운영에 참여하는 구단을 시·도민 구단이라고 통칭한다”고 설명했다. 어쨌든 원론적으로는 ‘시·도민’이 주체다. 그러나 현실적으로 국내에서 소유나 운영에 시·도민이 직접 참여하는 경우는 없다. 국내 시·도민 구단은 대부분 각 지방 체육회가 대주주다. 창단 초기 지자체가 영리·비영리 법인인 프로축구단에 직접 투자할 수 있는 법적 근거가 없어 지방 체육회를 통해 구단에 우회해 출자해서다. 일반적으로 지방 체육회의 회장은 해당 지자체장이 겸임하기 때문에 지자체장이 구단주가 된다. 사실상 지자체가 구단을 소유·운영하는 셈이다.

1997년 첫 시민 구단인 대전 시티즌의 창단 당시 시·도민 구단 모델은 축구계의 문제를 해결할 만병통치약으로 여겨졌다. 기업 오너의 의지에 따라 구단 운명이 좌우되는 현실에서 벗어나 시민과 지역 기업의 참여로 연고의식을 강화할 대안으로 주목을 받았다. 이를 기반으로 팬 확보와 수익 창출도 유리할 것이라는 장밋빛 기대가 컸다. 이런 분위기와 더불어 2002년 한일 월드컵을 기점으로 전용 구장까지 지어지면서 각 지자체는 속속 시·도민 구단을 창단했다.

그러나 뚜렷한 설계 없이 만들어진 시·도민 구단은 애초 취지와 기대와는 전혀 다르게 흘러갔다. 예상만큼 팬을 확보하지 못했고, 당연히 수익도 기대보다 적었다. 수익원을 만들지 못하자 그만큼 지자체에 대한 의존도가 커졌다. 그럴수록 구단은 지자체의 눈치를 보게 되고, 방만 경영과 낙하산 인사 의혹은 늘어만 갔다. 불투명한 경영과 실적 부진에 팬이 떠나는 악순환이 반복됐다. 문제라던 기업 구단이 오히려 조금씩 제 살 길을 찾아가는 동안 시·도민 구단은 어느새 깊은 수렁에 더 깊이 빠졌다.

시·도민 구단이 여기까지 오게 된 이유는 뭘까. 힌트를 얻기위해 시·도민 구단과 공기업을 비교해보자. 시·도민 구단은 ‘민에서 관’으로 공기업은 ‘관에서 민’으로 향했다는 점에서 방향성이 다르지만, 둘은 관청과 민간의 사이라는 비슷한 공간에 위치한 조직이다. 공기업의 사전적 의미는 ‘국가 또는 지방자치단체가 소유와 경영의 주체가 되어 재화나 용역을 공급하는 기업’이다. 시·도민 구단의 현실과 거의 같다. 관련 규정이 없어서 그렇지, 시·도민 구단도 엄밀한 의미에선 지방 공기업이라고 볼 수 있다.

수익성과 공공성의 딜레마


▎이재명 성남FC 구단주가 지난해 12월 2일 오전 경기도 성남시청 율동관에서 프로축구연맹의 징계회부와 관련해 본인의 입장을 밝히고 있다.
겪고 있는 문제점도 유사하다. 시·도민 구단과 마찬가지로 공기업은 재정 문제가 심각하다. 기획재정부가 운영하는 공공기관 경영정보시스템 ‘알리오’에 따르면 국내 30개 공기업의 부채는 지난해 말 기준 377조원에 달한다. 기업의 안정성을 나타내는 부채비율은 주요 공기업 평균이 253%인 데 비해 민간기업은 141%에 불과하다.

재정문제가 불거지면서 공기업 재정위기의 원인에 대한 여러 분석이 제기됐다. 가장 기초적인 부분에서 살펴볼 점은 공기업 목적 자체의 모순이다. 공기업은 수익성과 공공성이라는 양면적인 목표가 있다. 쉽게 말해 ‘공공재를 팔아서 돈을 벌어라’와‘돈 못 벌어도 공공재를 만들어라’의 차이다. 학계에서는 ‘공기업이라 할지라도 다른 민간 기업과 똑같이 이윤추구를 목적으로 한다’는 주장과 ‘공기업의 목적은 이윤이 아니라 공공재 생산에 있다’는 입장이 대립하다가, 지금은 ‘많이 벌어서 남길 필요는 없지만 쓰는 돈 만큼은 스스로 충당해야 한다’는 ‘비용판제주의’가 자리 잡고 있다.

양면적 목표에서는 딜레마가 발생하게 마련이다. 공기업이 쓰는 만큼만 벌면 좋겠지만, 그마저도 쉽지는 않다. 실제로 공기업 주요 수익원의 가격은 대체로 원가에 못 미친다. 지하철이나 전기·가스·수도 요금이 대표적이다. 이들의 원가보상률은 80% 내외다. 그만큼 밑지고 판다는 얘기다. 수익성을 만회하기 위해 공공재의 요금을 마음대로 올릴 수도 없다. 서민 물가, 정확히는 그걸 염려하는 정부의 눈치를 봐야 하기 때문이다. 결국 공공성을 위해 자신의 수익성을 훼손해야만 하는 입장이다. 살림살이가 좋을 때야 정부가 이를 보전해 줬지만, 예산 운영이 팍팍한 지금은 오히려 벌어 오라고 난리니 진퇴양난이다.

시·도민 구단의 현실도 크게 다르지 않다. 시·도민 구단은 운영이 어려워진 기업구단에 지자체가 투자하면서 만들어졌다. 수익을 내는 게 쉽지 않다는 걸 봤으면서도 구단을 인수한 이유는 뭘까? 정치적 치적을 장식하기 위한 게 아니라면, 축구단 운영이 그만큼 주민 복지와 지자체 발전에 도움이 된다는 판단이 있었기 때문일 것이다.

공공성에 비중을 더 뒀다는 얘기다. 그러나 구단주인 지자체장이 바뀌고 지방 재정이 여의치 않아지자 채 여물지 않은 축구단의 수익성에 시선이 가기 시작한 것이다. 축구계 한 관계자는 “시·도민 구단의 어려움은 지역민을 위한 축구팀을 만들 건지, 이기는 팀을 만들 건지, 적자 안 내는 팀을 만들 건지가 불분명해 확고한 전략을 추진하지 못하기 때문”이라고 지적했다.

전문성·독립성 해치는 낙하산 인사


▎공공기관 정상화의 날 워크숍에 참석한 최경환 부총리. 정부도 지난해부터 공공기관 및 공기업 정상화에 칼을 빼 들고 빚 줄이기에 여념이 없다.
낙하산 인사는 공기업과 시·도민 구단의 이런 문제에 기름을 부었다. 공기업과 시·도민 구단 경영진은 ‘돈 줄’이라고 할 수 있는 정부와 지자체의 수장이 바뀔 때마다 변화를 맡는다. 대개 바뀐 수장의 측근이거나 선거 과정에서의 논공행상 일환으로 경영진이 임명된다. 이로 인한 가장 큰 문제는 경영진의 전문성 결여다. 해당 조직의 사업과 특수성을 이해하지 못한 경영진으로 인해 공기업의 수익성이 훼손되곤 한다. 이들이 임기 내에 성과를 내려고 무리수를 두다 보면 내부에서 불협화음까지 발생한다. 직원들은 ‘2년만 버티자’는 생각을 하기 시작하고 의욕이 없으니 좋은 사업이 개발되지 않는다. 또 임명권자의 눈치를 보다가 수익성이 떨어지는 대규모 사업에도 울며 겨자 먹기로 투입돼 재무 구조가 나빠지는 경우도 많다.

시·도민 구단에서도 지자체장이 바뀔 때마다 구단 사장이 임명된다. 스포츠계 밖의 인물인 경우가 대부분이다. 간혹 전문 인사가 선임돼 성과를 내기도 하지만, 이들의 실적과 외부평가가 아무리 좋아도 제대로 임기를 마친 사례는 없다. 인사철마다 구단 사장뿐 아니라 실무직원까지 전부 갈아 엎다 보니 장기적인 정책 수립은 꿈도 못 꾼다. 한 구단 관계자의 얘기를 들어보자. “자금을 집행하려고 할 때마다 지자체에 보고를 한다. 자연스럽게 운영에 역동성이 사라지고 공무원 조직처럼 경직된다. 선수 영입에서도 저비용 고효율만 따지다 보니 감독과 보이지 않는 마찰이 생길 수밖에 없다.”

많은 전문가는 이 같은 공기업의 문제를 해결하기 위한 과제로 새로운 평가체계와 경영진의 독립성·전문성을 꼽는다. 먼저, 각 기관의 여건에 따라 경영 상태를 어떻게 판단할지에 대해 유연하게 접근할 수 있는 시스템이 필요하다는 지적이다. 공공성을 위해 용인할 수 있는 비용의 수준을 명확히 하고, 대신 엉뚱한 곳에서는 낭비가 없는지 따져야 한다. 공기업의 경우 이를 위해 ‘구분회계 제도’를 도입하기도 했다. 어떤 사업에서 부채가 많이 발생하는지 파악하기 위해서다. 실효성에 대한 논의는 아직 진행 중이지만, 박정수 이화여대 행정학과 교수는 “사업별 구분회계를 도입한 것은 향후 부실사업 정리를 위한 초석이 될 수 있다”고 평가했다. 성과 중심의 인센티브도 필요하다. 최종찬 건전재정포럼 공동대표는 “사업별 재무 정보를 투명하게 공개해 시장의 압력을 받도록 하는 대신 경영 성과에 따른 평가·보상으로 경영 효율화를 유인해야 한다”고 강조했다. 이에따라 기관장의 임기를 유연하게 적용하는 방안도 제기된다.

경영진의 전문성과 독립성 강화도 중요한 과제다. 국회 입법조사처의 ‘공공기관 임원 선임제도의 현황 및 개선과제’ 자료를 보면 임원 선임기준 구체화, 임원추천위원회의 실질적 독립성 확보, 임원 선임과정의 투명성 제고, 임원 임기제에 대한 검토등이 제기된다. 현재 법제화가 논의 중인 다른 방안들도 해당 기관에서 일정 기간 이상의 근무 경력을 따지는 등 경영진의 자격 요건을 강화하거나, 경영진 추천 과정에서의 투명성 강화하는 방안이 주를 이룬다. 다만 낙하산 인사 문제 해소를 위해서는 이런 제도적 개선뿐만 아니라 인식 개선도 함께 이뤄져야 할 것으로 보인다. 아무리 제도적으로 보완을 해도 인사권자나 수혜자의 문화적 인식이 바뀌지 않으면 어떻게든 빠져나갈 방안을 찾을 수 있기 때문이다.

같은 문제를 안고 있는 시·도민 구단의 해결책도 비슷하다. 시·도민 구단을 기업 구단과 똑같이 평가할 수는 없다. 대신 지자체가 시·도민 구단에 기대하는 게 무엇인지 명확히 해야 한다. 그것에 따라 예산의 가치에 맞는 활약을 하고 있는지, 또는 주민의 복지 증진 등 공공재 기능에 얼마나 충실했는지를 평가해야 구단들도 그것에 맞춰 장기 전략을 수립할 수 있다. 또 이러한 장기 전략을 수립할 수 있는 역량을 갖춘 경영진이 필요하다. 그들이 정치권의 선거에 좌지우지 되지 않을 만큼의 독립성도 뒷받침 돼야 한다.

단, 스스로 떳떳하지 못하면 독립성 요구는 명분을 잃는다. 새로운 평가체계와 낙하산 인사 개혁은 공기업과 시·도민 구단의 재기를 위해 환경을 조성하는 첫걸음에 불과하다. 정작 중요한 건 자구 노력이다. 공기업과 시·도민 구단이 낙하산 인사나 양면적인 목적을 핑계로 안이함에 젖어 방만해진 것도 사실이다. 축구관계자는 “(시·도민 구단은) 스스로 벌지 않은 돈이기에 예산을 방만하게 사용되고 있었던 게 사실”이라며 “지자체들의 살림이 팍팍해지고 기업들도 허리띠를 졸라 매는 상황에서 시·도민 구단의 살림에 대한 점검은 반드시 필요했을 것”이라고 말했다.

실제로 적자를 내고 있는 공기업의 임금수준은 오히려 민간에 비해 더 높을 뿐만 아니라 직장의 안정성도 더 탄탄하다. 국회 예산정책처의 ‘공공기관과 민간기업의 임금분석’ 자료에 따르면 공공기관의 경우 모든 학력에 걸쳐 연령이 증가함에 따라 임금 상승도 더 높아지고 있음을 보여준다. 예컨대 전문대졸의 경우 입사 초반에는 공기업 임금(196만원)이 민간기업(213만원)보다 낮은데 이듬해부터는 임금수준이 역전돼 30년쯤 지났을 때 공기업 임금은 651만원으로 민간기업의 580만원보다 높다. 그야말로 ‘저효율 고비용’ 구조인 것이다. 여기에 비합리적인 직원 복지는 사회적 물의를 일으키기는 단골 소재다. 시·도민 구단 소속 선수의 경우는 기업 구단의 선수보다 연봉을 많이 받진 못한다. 그러나 이들에 대해서도 경영난에 시달리는 구단의 규모에 비해 몸값에 거품이 많다는 공감대가 형성돼 있다. 선수들 역시 현실을 직시할 필요가 있다. 선수단 운영에서도 합리적인 운영비 편성이 필수적이다.

스스로 깨끗해야 독립성도 보장

지금까지 공기업과 시·도민 구단은 자기 발전을 위한 노력이 부족했다. 앞에서 얘기한 공공요금을 보자. 한 전문가는 “공기업에는 원가 절감의 동기가 없어 원가를 부풀리는 경우가 있다”고 지적했다. 동기부여가 없었다고는 하지만, 결과적으로 공기업 스스로 원가 절감을 위한 자구책을 마련하는 노력을 하지 않았다는 얘기다. 시·도민 구단도 지자체 차원에서 활용할 수 있는 수익 사업을 개발해야 한다. 불법 사설 스포츠 토토 시장을 흡수하는 방안이나 지자체의 체육 시설을 활용해 수익 사업을 하는 방안 등은 이미 한참 전부터 제기된 바 있다. 또 축구뿐 아니라 다른 체육 활동을 포함해 주민들의 복지와 건강을 위해서 할 수 있는 지역민 밀착 사업도 추진해 팬층을 두텁게하는 절실하다. 지역과 밀착 관계를 유지하면 자연스럽게 기업과 동호회를 중심으로 가족 단위 팬이 생겨나 축구장을 찾고, 투자도 이뤄질 수 있다. 또한 유소년층의 전폭적인 인기도 얻으면서 양질의 선수를 발굴해 저절로 저비용 고효율을 낼 수 있다. 이렇게 팬이 두터워지면 지나가던 구단주가 “팀을 없애겠다”는 말도 함부로 하지 못할 것이다.

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1287호 (2015.06.01)
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