▎박근혜 대통령이 지난 5월 6일 청와대 영빈관에서 열린 제3차 규제개혁장관회의 및 민관합동규제개혁 점검회의에서 발언하고 있다.

#1. 지난 6월 26일 정부 서울청사 9층 대회의실. 정부 규제개혁위원회 위원 13명이 모인 회의가 열렸다. 상정 안건 중 하나는 ‘식품위생법 시행규칙 개정안’. 심의 내용은 이랬다. 일반 음식점에서 영업자가 금지해야 할 사항 중, 현행 ‘손님이 노래를 부르도록 허용하는 행위’를 ‘손님이 노래를 부르거나 춤을 추는 것을 허용하는 행위’로 강화하는 것이었다. 서울 홍대입구역 주변에 이른바 ‘감성주점’이라는 업태가 성행한 지 한참 후였다. 한 위원이 발언했다. “새로운 유흥문화가 한류의 원동력일 수 있는 바, 이를 인정해 주는 것이 타당할 것이다.” 다른 위원은 “홍대의 감성주점을 선도적으로 인정하는 경우 타 지자체도 인정해 달라는 민원이 지속적으로 발생할 가능성이 있다.” 또 다른 위원은 “지자체장이 조례로 정하도록 하는 경우, 지자체 별로 규율이 달라 각종 민원 등의 문제가 생길 수 있어 식약처에서 별도의 가이드라인을 정할 필요가 있다”고 제안했다. 그러자, 한 위원이 ‘솔로몬(?)의 답’을 냈다. “노래를 부른 행위, 춤을 추는 행위 자체는 문제가 되지 않는다. 다만, 노래를 불러 소음을 일으키고, 안전기준 없이 다수의 사람이 춤을 추는 것 등이 문제가 되는 것이다. 이에 전반적 규제의 틀에 대한 고민이 필요할 것이다.” 현실적인 제안도 있었다. “단란주점은 춤을 추는 것을 배제할 방법이 없다. (시행규칙) 수정안에 추가된 단란주점 부분은 삭제하는 것이 타당할 것이다.” 그리고 심의 결과가 나왔다. ‘일반음식점에서 춤을 추는 것을 허용하는 행위를 원칙적으로 금지하되, 기초자치단체가 별도의 안전 기준 등을 정해 예외적으로 허용하도록 개선 권고한다.’ 이렇게, 있으나 마나 한 규제가 하나 생겼다.

#2. 지난해 3월 20일. 박근혜 대통령은 ‘손톱 밑 가시’를 뽑자며 사례 하나를 들었다. 수영장 수도 요금이 너무 비싸 일반 영업용에서 목욕탕용으로 인하할 필요가 있다는 것이었다. 당시 환경부 발표에 따르면, 1㎥당 수도요금은 영업용이 1038.3원, 목욕탕 1종은 744.5원이었다. 이 문제는 규제개혁장관회의를 거친 후 지난해 말 개선된 규제 개혁 사례에 포함됐다. 하지만 올 7월 말 현재, 162개 지방자치단체 중 목욕탕용 요금을 적용하는 곳은 13곳에 불과하다. 59개 지자체는 개선할 필요가 없다는 입장이고, 85곳은 아예 불수용 입장을 밝혔다. 반쪽짜리 규제 완화다.

#3. 지난 7월 30일 황교안 국무총리는 제1차 규제개혁점검회의 겸 국가정책조정회의에서 “공장 신·증설과 산업단지 투자를 저해하는 규제를 대대적으로 정비한다”고 밝혔다. 지역 주민의 제안을 받아 공업지역 외 산업·유통형 개발진흥지구를 지정하고 그동안 공장 설립이 어려웠던 자연녹지지역에도 건폐율과 허용 업종 규제를 완화하는 내용이었다. 발표 직후, 비수도권 지방자치단체와 지방 언론은 발끈했다. 사실상 수도권 규제 완화로 봤기 때문이다. 앞서 이 문제가 불거지자, 충북 청원이 지역구인 변재일 새정치민주연합 의원은 6월 중순 대응 법안을 발의했다. 변 의원이 발의한 ‘수도권정비계획법 개정안’은 수도권 내 개발행위 제한과 공장 총량 규제 등을 심의하는 위원회에 비수도권 시·도지사 5명을 추가하는 내용을 담고 있다. 한쪽에서 규제를 풀면, 다른 쪽에서 막는 전형적인 사례다.

#4. 지난 5월 정부는 외국인이 투자한 기업의 외국인 고용비율을 현행 내국인 고용 10명 중 2명으로 제한한 규제를 대폭 완화한다고 발표했다. 조건이 있다. 창업 초기의 소규모 외투기업에 한해 기존 규제를 2년 동안 미룬다는 것이다. 산업통상자원부 관계자는 규제 완화 배경에 대해 “외투기업이 외국어를 잘하는 내국인 인재를 확보하기 어려운 상황에서 외국인 고용까지 제한하는 것은 문제”라고 밝혔다. 하지만, 글로벌 경제 시대에 내·외국인 인원 자체를 정부가 규제하는 것 자체가 문제라는 지적이 많다.

#5. 지난해 12월 말, 국무조정실은 ‘규제 기요틴(단두대) 민관 합동 회의’를 열고 한의사의 현대 의료기기 사용과 보험 적용 확대를 허용하는 규제 완화 정책을 발표했다. 2013년 말 헌법재판소가 한의사의 일부 의료기기 사용에 대해 ‘신체에 아무런 위해를 발생시키지 않는데다 한의사가 측정 결과를 판독할 수 없을 정도로 식견이 필요하다고 보기 어렵다’고 결정한 것이 배경이었다. 하지만 대한의사협회 등이 반발하면서 지금까지 진척 없이 양·한방 진영 갈등만 깊어지고 있다. 규제 완화를 둘러싼 기득권 싸움의 사례다.

#6. 국 무조정실은 최근 ‘2015년 상반기 규제 개혁 성과 결산’ 보도자료를 배포하면서, 여러 규제 개선 사례를 제시했다. 그중 하나가 수박의 신선도를 판단하는 규제를 바꾸었다는 내용이었다. 수박 재배 농가나 유통업자 외에는 알 수 없었지만, 그간 ‘농산물 표준규격’에는 ‘T자’ 모양의 수박 꼭지가 있느냐 없느냐에 따라 신선도를 판단한다는 규정이 있었다. 농가는 수박꼭지를 유지하기 위해 추가 일손과 비용을 들여야 했다. 과학적 근거도 없는 이 규정은 정부가 운용하는 규제개혁신문고에 접수돼 개정됐다. 그런데 바뀐 규정에는 ‘수박꼭지 유무 대신 절단 부분의 마른 정도에 따라 신선도를 판단한다’ 내용이 들어갔다. 황당한 규제의 끈질긴 생명력을 보여주는 사례다.

무뎌지는 규제 개혁의 칼날

박근혜 대통령이 “쳐부술 원수이자 제거해야 할 암덩어리”라는 과격한 표현까지 써가며 강한 의지를 나타냈던 ‘규제 개혁’의 칼날이 점차 무뎌지고 있다. 이대로라면, 역대 정부의 규제 개혁 실패를 답습할 가능성이 크다는 목소리가 나온다. 자잘한 ‘손톱 밑 가시’ 뽑기에 주력하느라, 정작 덩어리가 큰 ‘강한 규제’는 손도 되지 못한다는 비판도 적지 않다. 규제 개혁 시스템이나 관료의 행태 역시 과거 정부와 달라진 게 거의 없다. 한쪽에서는 규제를 줄이고, 다른 쪽에서는 규제를 늘리는 엇박자도 그대로다. 규제의 질적 개혁은 물론이고, 임기 내 규제 20%를 철폐한다는 양적 목표 역시 달성이 어려울 것으로 보는 전문가가 많은 이유다.

박근혜정부 들어 규제의 숫자는 조금 줄었다. 본지가 국무조정실이 운용하는 ‘규제정보포털’을 분석한 결과, 8월 6일 현재 등록된 규제는 1만4688건이다. 규제개혁위원회 관계자는 “정부가 본격적으로 규제 개혁에 나서기 직전인 2013년 말과 비교하면 600건 가깝게 줄어든 수치”라며 “등록 규제 수가 줄어든 것은 김대중 정부 이후 처음”이라고 밝혔다. 국무조정실도 최근 ‘2015년 규제 개혁 상반기 성과 결산’ 보도자료를 통해, 올 상반기 ‘손톱 및 가시’ 141건을 발굴해 개선하고, 규제개혁신문고에 접수된 1674건의 규제 개선 건의 중 587건을 수용했다고 밝혔다. 국무조정실은 “규제 개선 체감도를 높이기 위해 현장·수요자 중심 규제 개혁에 전방위적 노력을 다하고 있다’고 강조했다.

그런데, 정작 기업·산업 현장의 규제 개혁 체감도는 냉랭하고 평가는 인색하다. 한국개발연구원(KDI) 규제연구센터가 최근 대한상공회의소 소속 300개 기업을 대상으로 설문조사한 결과, 정부 규제 개혁 시스템과 정책에 대한 만족도는 5점 만점에 2.92점을 기록했다. 전년 조사 점수(2.7점)보다는 상승했다. 특이한 것은 ‘현 정부의 규제 개혁 노력’에 대한 평가는 3.14점으로 높았지만, ‘공무원의 규제 개혁 의식’에 대한 만족도는 2.58점으로 일곱 가지 평가 항목 중 가장 낮았다. 한마디로 ‘정부는 노력하는데 공무원이 따라주질 않는다’는 얘기다. 또한 현 정부의 전반적인 규제 수준에 대해 응답 기업의 55.3%는 ‘높다’고 답했다. 전년 조사 때보다 20%포인트나 증가했다. 이번 조사에서 응답기업의 75%는 정부 규제로 기업 활동에 영향을 받는다고 답했다. 요약하면 ‘정부의 규제 개혁 노력은 가상하지만, 규제 체감도는 더 높아졌다’는 것이다.

지난 4월 전국경제인연합회 조사도 비슷하다. 전경련이 560개 기업(대기업 256곳, 중소기업 304곳)을 대상으로 ‘지난 1년간 정부의 규제 개혁 성과 만족도’를 조사한 결과 ‘만족한다’는 응답은 7.8%, ‘불만족’은 29.8%였다. 나머지는 ‘보통’이라고 답했다. 규제 개혁 성과에 불만족하는 이유에 대해 기업들은 핵심 규제 개선 미흡(34.5%)을 가장 많이 꼽았다. 다음으로는 보이지 않는 규제 강화(24.3%), 중복·갈등 등 모순된 규정(21.6%), 입법 지연(12.2%), 규제 신설·강화(7.4%) 순이었다. 사정이 이렇다 보니 ‘향후 정부의 규제 개혁 기대감’을 묻는 질문에 응답 기업의 55%는 ‘기대 안함’이라고 답했다. ‘기대한다’는 응답은 18.4%에 그쳤다. ‘규제 개혁 실현 가능성’에 대한 인식 역시 ‘부정적(37.3%)’이 ‘긍정적(9.1%)’을 압도했다.

역대 정부도 규제 개혁에 실패

왜 이런 현상이 벌어질까? 우선 규제의 속성과 우리나라 규제 개혁의 역사를 살펴 볼 필요가 있다. 박 대통령의 표현대로 규제는 암세포와 닮은 점이 많다. 암세포는 가만히 두면 무한 증식하며 덩어리가 된다. 또한 세포 고유 영역을 벗어나 다른 곳으로 침범해 전이된다. 암세포로 변한 정상세포는 제 기능을 잃고 신체를 파괴한다. 완전히 제거하지 않으면 재발 가능성도 크다.

규제도 마찬가지다. 규제는 가만히 두면 지속적으로 증가하는 경향이 있다. 한 번 만들어진 규제는 없애기 힘들고, 없애도 다른 변종 규제로 생명력을 이어간다. 더욱이 규제는 암세포와 달리 좋은 규제와 나쁜 규제를 구분하기 힘들다. 규제는 나름의 필요와 근거에 의해 도입된 것이 대부분이다. 또한 규제에 따른 이해관계가 복잡하고, 규제 완화·철폐에 따른 예상치 못한 부작용이 발생하기도 한다. 규제 숫자를 줄여도 ‘강한 규제’를 건드리지 못하면, 기업·산업 현장의 체감도는 낮을 수밖에 없다. 행정부가 규제 철폐에 나서도, 국회에서 규제가 포함된 법안을 쏟아내면 조삼모사의 결과를 낳기도 한다. 중앙정부가 의욕적으로 추진한 규제 개혁이 지방정부나 규제의 수혜를 받아온 기득권의 저항에 막혀 무산되는 경우도 허다하다. 집권 초기 관료들이 ‘시늉’만 내다가 시간이 갈수록 개혁의 칼날이 무뎌지는 현상 역시 역대 정부에서 반복됐다.

규제 개혁은 역대 정부의 단골 레퍼토리였다. 전두환 정부 때는 ‘규제 완화’라는 말이 처음 등장했고 ‘성장발전 저해요인 개선위원회’가 설치됐다. 노태우 정부 때도 ‘행정규제완화위원회’가 발족됐지만 뚜렷한 성과는 없었다. 김영상 정부 때는 규제개혁추진위원회·행정쇄신위원회 등의 기구가 설치됐다. ‘기업활동 규제완화에 관한 특별조치법’이 시행됐고, 현재까지 규제 개혁의 법적 근간이 되는 행정규제기본법이 제정되는 등 제도가 마련됐지만, 실제 규제 개혁의 성과로 이어지지는 못했다. 김대중 정부는 자의 반 타의 반으로 규제 완화에 나섰다. 국제통화기금(IMF)에 구제금융을 받는 조건으로 규제 완화를 약속했기 때문이다. 성과는 있었다. 김대중 정부는 출범 첫 해 규제개혁위원회를 설치하고 규제 기요틴(단두대) 제도를 실시하는 등 임기 5년 동안 규제 총량을 절반 가까이 줄였다. 하지만 카드사용한도 규제 폐지나 저축은행 규제 완화 등은 결과적으로 경제에 악영향을 미쳤다. 노무현 정부 때도 규제 1개를 만들면 기존 규제 1개를 폐지하는 규제총량제를 실시하는 등 파격적인 정책을 폈다. 하지만 2003년 신용카드 사태 여파로 금융규제를 대폭 완화하면서 향후 저축은행 사태의 불씨를 만들었다는 비판을 받았다.

이명박 정부 역시 ‘전봇대 뽑기’라는 슬로건 아래 집권 초기 규제 개혁 드라이브를 걸었다. 개발제한구역 완화와 출자총액제도 폐지, 방송 소유권 규제 완화, 기간통신사업자 허가제 완화 등 굵직한 규제 완화가 있었지만, 지나치게 대기업 편향 정책이라는 비판을 받았다. 또한 정리해고 규제 완화, 비정규직 규제 완화, 분양가 상한제 폐지, 이자제한법 폐지 등 경제 양극화를 부추긴 정책도 적지 않았다. 더욱이 출범 초기 1만2905건이던 규제가 집권 말기 1만4889건으로 증가하는 등 총량 관리에도 실패했다.

국회 계류 중인 ‘행정규제기본법’ 통과돼야

임기 절반을 마친 박근혜정부의 규제 개혁 성과 역시 미진하기는 마찬가지다. 정부는 2013년 말 대비 등록규제 수가 3.8%(581건) 줄어든 것을 강조한다. 하지만 규제 숫자의 감소가 곧 규제 개혁의 성과 지표인 것은 아니다. 규제 1개가 갖는 사회·경제적 영향력은 각각 다르다. 가령 지난해 법무부는 법학전문대학원생들이 치르는 법조윤리시험 때 수정테이프(화이트)로 답안을 정정하면 오답 처리하던 규정을 없앴다. 최근 경기도는 한 번 산업단지로 지정되면 미분양이 되고 공실률이 높아도 산업단지 지정을 취소할 수 없어 텅 빈 산업단지로 남아야 했던 고충을 감안해 산업단지 지정 해제 요건을 대폭 완화했다. 두 사례가 경제에 미치는 영향은 확연히 다르지만 모두 규제 개선 1건으로 처리된다.

그나마 양적 평가도 좋은 점수를 받기는 어렵다. 현재 등록 규제 수는 박근혜 정부 출범 직전인 2012년 말(1만4889건)과 비교하면 201건(1.3%) 줄었다. 정부가 본격적으로 규제 개혁을 추진한 지난해 4월과 비교해도 2% 남짓 감소하는 데 그쳤다. 지난해 초 정부는 경제규제 1만1000건 중 10%를 2014년 내에, 20%를 임기 내에 폐지한다는 목표를 세웠다. 현재 성과는 목표치에 한참 못 미친다. 더욱이 국무조정실 산하 규제개혁위원회에 대기하고 있는 신설·강화 규제는 1200건이 넘는다. 또한 지난해 7월 이후 국회에서 발의된 의원 입법안에 새로 신설되거나 강화되는 규제 조항이 1517개 포함돼 있다. 각 지자체가 칼자루를 쥐고 있는 규제(조례·시행규칙)도 4만 건이 넘는다.

전문가들은 규제 개혁은 단순히 규제 숫자를 줄이는 것이 아니라,기업·산업 현장에서 체감할 수 있는 제도 개혁이 뒷받침돼야 한다고 입을 모은다. 이혁우 배재대 행정학과 교수는 “규제 개혁은 다소 무리가 있더라도 혁명적인 접근이 필요하다”며 규제 개혁을 담당하는 관료의 인적 확대와 전문성 확보, 규제를 양산하는 의원 입법에 대한 규제 심사 강화, 민원 들어주기식 행태 개선, 숫자에 치중하는 규제 개혁 평가 방식 전환 등을 주문했다.

무엇보다 국회에 계류 중인 ‘행정규제기본법’ 개정안의 조속한 통과가 시급하다. 이 법안에는 규제비용총량제(신설되는 규제에 상응하는 부담만큼 기존 규제를 의무적으로 개선하도록하는 것)와 규제일몰제(5년 단위로 규제가 자동 일몰하도록 하는 것), 규제개선청구제(규제 개선 요구에 소관 부처 책임자가 실명으로 답변하도록 하는 것), 적극행정면책(규제 관련 공무원의 행위에 고의·중과실이 없는 경우 불합리한 처분이나 부당한 대우를 받지 않도록 하는 것) 등의 내용이 포함돼 있다. 규제 개혁은 곧 제도 개혁이고, 과거의 실패를 반복하지 않기 위해선 새로운 규제 개혁 체계가 절실하다. 그래야 ‘규제 암덩어리’를 제거할 수 있다.

- 김태윤 기자 kim.taeyun@joins.com