영·호남 교류는 물론 동해와 서해를 잇는 동서횡단철도로 발전
인구 절벽, 지방 소멸 시대 맞아 KDI 예타 방법론 재검토 의견도

▎2023년 4월 강기정 광주시장과 홍준표 대구시장 등이 2023 하계아시안게임 공동유치와 달빛고속철도 예타 면제 특별법 공동 추진을 위한 업무협약을 체결한 뒤 기념 촬영을 하고 있다.

'대구~광주 철도 노선 신설’

21년 전인 2002년 10월 21일자 대구의 유력 일간지 [영남일보]에 톱뉴스로 실린 기사의 제목이다. 당시 건설교통부 등 중앙정부가 영·호남을 잇는 철도의 필요성을 국가 철도망 계획에서 언급하자 현지 언론에서 지역의 관심사로 크게 부각한 것이다.

대구의 옛 지명인 달구벌과 광주를 뜻하는 빛고을의 첫 글자를 딴 ‘달빛내륙철도’는 총 길이가 198.8㎞에 달한다. 대구(서대구)~경북(고령)~경남(합천·거창·함양)~전북(장수·남원·순창)~전남(담양)~광주(송정) 등 6개 광역지자체와 10개 기초지자체를 관통하는 철도다.

그로부터 20여 년이 지난 지금도 이 철도 건설은 도상연습(圖上練習)에 머물고 있다. 역대 중앙정부의 실행 의지가 결여됐던 사업인 까닭이다. 정부는 5년마다 발표하는 10년 단위 국유철도 건설 계획안을 작성한다. 바로 국가철도망구축계획이다. 2006년 시작된 이 국가철도망구축계획(1~3차)에 달빛철도는 늘 ‘추가 검토사업’란에 이름을 올렸지만 ‘사실상 하지 않는 사업’으로 치부됐다. 대구정책연구원 김수성 정책시뮬레이션센터장은 “추가 검토 사업이란 그냥 지역에서 논의가 있기 때문에 올려놓고 지켜보겠다는 개념”이라며 “실제로 예타라든지 이런 국가적 절차법에 따른 추진은 하지 않는 사업”이라고 설명했다.

축구로 따지면 출전자 명단에는 들었지만, 실전에 투입되지 않고 만년 벤치를 지키는 후보와 같은 신세다. 중앙정부가 횡단 철도를 염원하는 남부권 여론을 의식해 선수 명단에 올려놓았을 뿐 몸을 풀 기회조차 주어지지 않았던 셈이다.

2021년 발표된 제4차 국가철도망구축계획(2020~2030년)에서 달빛철도는 마침내 ‘추가 검토사업’이라는 꼬리표를 뗐다. 실행을 전제로 하는 ‘일반철도’ 항목의 신규 사업에 진입하는 등 지위가 격상된 것이다. 축구로 따지면 관중(여론)의 압력에 못 이겨 주전으로 뛸 길을 열어줬다고 하겠다.

실전에 투입되기에 앞서 몸풀기는 기본이다. SOC 사업에서는 예비타당성조사(예타)가 축구의 몸풀기에 해당한다. 하지만 달빛철도는 늘 예타에서 물을 먹었다. 경제성, 정책성, 지역균형발전이라는 3개 요소로 구성된 예타에서 ‘비용 대비 편익(B/C)’, 즉 경제성이라는 벽에 가로막혀 제자리걸음만 하고 있다.

만년 벤치를 지킨 달빛철도

▎달빛내륙철도 노선도. 6개 광역지자체와 10개 기초지자체를 관통한다. / 사진:대구시, 국토교통부

문제는 ‘달빛철도’라는 선수의 기량이다. 필드에 나가지 않는 이상 기량을 측정할 길이 없다. 몸풀기 과정에서 파악하는 컨디션이 기량과 반드시 일치하는 건 아니다. 그래서 ‘관중’이 들고 일어났다. 여야 의원 261명이 예타를 면제하는 달빛철도 특별법을 국회에 발의한 것이다.

그럼에도 ‘감독’에 해당하는 중앙정부는 신중한 입장을 취한다. 공개적으로 반대 의사를 밝힌 건 아니지만, 분위기가 그렇게 가고 있다. 달빛철도 특별법이 국회 국토교통위 교통법안소위의 문턱을 못 넘고 계류 중이다. 이 특별법의 핵심인 예타 면제 조항을 놓고 견해가 엇갈린다는 이유로 결론을 유보한 것이다.

이와 관련해 류형철 경북연구원 사회문화연구실장은 “비용 대비 편익의 문제는 타당성의 문제가 아니다”라고 반박한다. 국가적 균형 발전에 대한 가치를 더 높게 평가하는 경우 예타를 면제하는 경우도 있었다고 했다. 실제로 문재인 정부 시절 사업에 대한 예산타당성 조사를 면제한 적이 있다. 기재부에 따르면 문재인 정부 때 예타 면제를 받은 사업은 149개 사업에 규모는 120조원에 달했다. 이명박 정부는 90개 사업에 61조원, 박근혜 정부에서는 94개 사업 25조원이 예타 면제를 받았다,

달빛철도의 예에서 보여지듯 비수도권 주요 SOC 사업의 경우 지방에서는 생존에 필수불가결한 기초 인프라로 추진 의지를 불태우지만, 중앙정부에서는 비용 대비 편익이 현저히 떨어지는 퍼주기식 사업이라는 인식이 팽배하다. 홍재우 인제대 공공인재학부 교수는 “B/C(비용 대비 편익)를 따지는 기재부 논리대로라면 지방은 사실상 아무것도 할 게 없다”고 했다. 달빛철도의 B/C는 0.483에 그쳤다. 예타 기준에 현저히 미달하는 게 사실이다. 홍 교수는 “예타 제도가 예산 낭비를 줄이는 기능을 하는 건 사실이지만 이렇게 가면 SOC 건설이 안 되는 곳은 한없이 안 되는 악순환에 빠진다”고 우려했다.

그렇다고 중앙정부를 탓할 수만은 없다. 기획재정부는 국가 재정이라는 곳간을 지키는 부서이고, 설령이 달빛철도 특별법에 반대하더라도 그건 자신의 역할에 충실한 행위이기 때문이다. 이 상반되는 두 가지 인식의 간극을 메우는 게 인구 절벽, 지방 소멸이라는 위험을 마주한 대한민국에 주어진 숙제일 수 있다.

‘예타의 B/C’ 대(對) ‘지역의 여망’. 이 두 가지 요소가 달빛철도의 운명을 결정하는 핵심 포인트이다.

지역의 여망이라는 관점에서 보면 달빛철도는 남부권 지자체들엔 존망이 걸린 사업으로 인식된다. 마강수 중앙대 교수는 “지금 대한민국의 국토 교통 인프라는 서울을 중심으로 이어지는 ‘싸리비’ 구조에 가깝다”고 진단했다. 모든 지방이 서울로만 연결되면서 인적·물적 자원도 서울로 집중되는 구조적 한계를 노출하고 있다.

따라서 영·호남을 연결하는 철도 시스템은 이런 한계를 극복하는 출발점이기도 하다. 지방과 지방이 연결되는 철도는 지역 간 협업을 활성화하는 중요한 기제로 작용한다. 인적·물적 교류가 촉진되고 동서 화합, 지역균형발전의 지렛대 역할도 한다. 나아가 권역별로 추진될 것으로 보이는 거점 도시가 연결되면 1000만 명에 달하는 국토의 남부 광역경제권 탄생도 기대되는 등 지역에서는 결코 양보할 수 없는 사업으로 인식한다.

달빛철도에는 예비타당성조사의 범주와 존재 이유를 뛰어넘는 보이지 않는 가치가 내재해 있다고 말하는 이들도 있다. 대표적인 이가 대통령 직속 지방시대위원회 우동기 위원장이다.

우 위원장은 “과거 대구와 광주를 잇는 88고속도로는 B/C가 돼서 만들었나“라고 되묻는다. 그는 영·호남 지역 간 교류가 갖는 특별한 의미와 이익에 초점을 맞춘다.

“영·호남 교류가 막히는 데서 오는 사회적 비용이 아주 막대하다. 또 우리나라 정치 구조의 비효율성도 영·호남 문제에서 시작되지 않았는가. 이런 영·호남 문제는 단순한 B/C만으로 접근해서는 안 된다. 그래서 달빛철도는 대통령 공약 사항으로 제시된 것이다.”

우 위원장은 나아가 달빛철도가 궁극적으로 동해와 서해를 잇는 동서횡단철도로 발전할 수 있다는 점에 주목한다, 이미 대구와 포항, 광주와 목포는 철로가 깔려 있다. 달빛철도가 놓여 이들 철로와 연결되면 한반도 남부를 달리는 동서횡단철도가 탄생하는 것이다. 우 위원장은 “비용이 10조원 이상이 든다고 해도 충분히 해볼 만하다”면서 “보다 대담한 발상으로 이 문제에 접근해 달라”고 촉구했다.

중앙정부가 B/C라는 수치를 전면에 내세워 사업 추진에 난색을 보이자 지방정부에서도 수치로 반박하기도 한다. 대구시는 2015년 광주~대구고속도로(88고속도로) 4차로 확장이 가져온 인구 동태 변화를 추적했다. 기존 왕복 2차로에서 4차로로 확장된지 7년 만에 관련 지자체 인구 전출입에서 긍정적인 변화가 발생했다는 것이다.

대통령 공약도 못 꺾는 예타의 힘

▎경남 거창군 가조 들판을 가로지르는 광주~대구고속도로. 4차로 확장 이후 지역민들의 전출이 감소했다. / 사진:연합뉴스

광주~대구고속도로는 광주-담양-순창-남원-장수-함양-거창-고령-대구로 연결된다. 고속도로 차로 확장 이후 대구와 가까운 고령, 합천의 전출 인구가 줄었다. 고령, 합천을 떠나지 않으면서도 대구에서 일할 수 있는 여건이 마련된 덕이라고 대구정책연구원은 해석한다. 광주 인근의 담양과 순창도 사정은 비슷해서 고속도로 확장 이후 인구 유출이 뜸해졌다. “고속도로가 넓어지고 차량 이동이 편해지면서 굳이 대도시로 이주하지 않더라도 직장생활이 가능해진 결과”라고 대구정책연구원 김수성 정책시뮬레이션센터장은 풀이했다.

달빛철도는 광주~대구고속도로와 구간과 거의 겹친다. 이 철도를 이용하면 광주에서 대구까지 1시간 28분 만에 달릴 수 있다. 88고속도로 합천~대구 소요시간이 1시간 정도임을 고려하면 거창, 함양 쪽의 주민들도 철도를 통해 대구 통근이 가능하다. 마찬가지로 남원, 장수 등 광주에서 멀리 떨어진 지역의 주민들도 광주 통근이 용이해진다. 김수성 센터장은 “달빛철도가 지방 지자체 인구 감소에 완충작용을 할 것”이라고 확신한다.

기재부 등 중앙정부 관료들도 쉽게 물러서진 않을 것이다. 역대 대통령 후보 대부분이 공약한 이 달빛철도 사업이더라도 정부가 예산타당성조사를 통해 막을 수 있다는 게 대한민국 재정 건전성의 한 지표이기도 하다. 예타 제도는 대규모 신규 재정 사업에 대한 객관적인 타당성 검증을 통해 타당성이 낮은 불요불급 사업을 방지하고, 재정 운영의 효율성을 제고하는 게 목적이다. 1999년 예타 제도 도입 후 23년간(1999~2022년) 총 975개 사업(477조3000억원)에 대해 실시해 타당성이 떨어지는 350개 사업(184조1000억원)을 사전에 차단했다.

예타는 시대의 산물이기도 하다. 이 제도는 외환위기로 인해 국가가 부도 위기로 내몰렸던 1999년 도입됐다. 중앙부처의 사업 대부분이 충분한 사전 검토 없이 방만하게 추진됐다는 반성이 낳은 제도가 바로 ‘예타’이다.

시행 25년째 접어들면서 예타는 어느덧 비수도권의 표적으로 떠올랐다. 현실과 동떨어진 경직된 방향으로 운용된다는 불만이 한 예다. 박성덕 경북테크노파크 정책기획단장은 “예비타당성조사의 목적이 사업성 검토에서 절대적인 예산 절감 과정으로 변질한 건 아닌지 의아할 때가 있다”고 고개를 갸웃한다. 박 단장은 대구·경북 지역의 10개 이상 예타사업 실무에 참여했다. 박 단장은 “예타가 지역의 현실을 충분히 파악하지 못한 채 단기간에 수행되는 것도 맹점”이라고 꼬집었다. 중앙의 관점에서 짧은 기간에 모든 사업을 파악하다 보면 지방에 대한 이해도는 떨어지게 마련이고, 사업 검토 과정 자체가 지역에 불리하게 작용하게 된다는 이유에서다.

“지역 현황 파악이 중요한 이유는 다양한 측면에서 편익에 반영될 수 있는 요소를 발견할 수 있기 때문이다. 지역의 특성과 실체를 KDI 예타 분석에 반영하는 기법도 업그레이드돼야 한다.”

KDI에 외삽법 대안이 필요한 시대

▎2021년 5월 대구와 광주 국회의원들이 ‘달빛철도’ 국가 계획 반영을 촉구하는 기자회견을 열고 있다.

중앙정부도 이런 현실을 고려해 예타 제도에 변화를 가미하고는 있다. 정부는 2022년 9월 예타 제도 개편을 통해 지역균형발전 평가 요소를 강화하겠다는 방침을 밝힌 바 있다. 비수도권은 지역균형발전 평가 요소를 5%p 강화하고, 수도권은 경제성·정책성 중심으로 평가한다는 게 골자다. 따라서 비수도권의 경우 지역균형발전 가중치가 최대 35%에서 40%로 상승했다. 당시 정부는 예타가 예산 낭비를 방지하는 ‘재정의 문지기(Gate-Keeper)’라는 본연의 역할을 수행하면서도 경제·사회 환경 변화에 맞춰 예타 제도를 신속·유연·투명하게 운영하겠다고 밝혔다.

이에 대해 지방의 반응은 시큰둥하다. 대구정책연구원 공간교통연구실의 박지훈 부연구위원은 “예타에 정책성과 지역균형발전 요소가 확대되기는 했으나 지역에서는 미흡하다고 보는 시각이 많다”면서 “달빛철도가 잘되자면 지역균형발전이 더 강조돼야 한다”고 밝혔다.

이참에 예타의 근간을 이루는 외삽법(外揷法)에 대한 근본적인 재검토가 필요하다는 견해도 제기된다. 외삽법이란 과거의 추세가 미래에도 지속하리라는 전제에서 미래 특정 시점의 상황을 평가하는 방법론이다. 즉, 과거의 통계에 근거해 미래를 예측하는 방법이다. 마강래 중앙대 교수는 “예타는 기본적으로 굉장히 소중한 제도”라면서도 “하지만 기존의 외삽법 같은 정형화 방식으로는 구조적으로 인구가 줄어드는 지역에서는 B/C를 낼 수 없다”고 단언했다.

논리는 간명하다. 대한민국의 인구는 줄어든다. 사업비용은 계속 증가한다. 수도권처럼 인구가 증가하는 지역은 수요도 존재하고, 거기에 기반해 편익도 나온다. 인구가 감소하는 지방은 수요가 줄어드는 기반 위에서 편입을 따지므로 B/C가 잘 나오지 않는다. 이처럼 과거 방식으로 예타를 진행하면 지방에는 미래가 없는데도 기존의 방식에 매달려야 하느냐에 마 교수의 문제의식이 집약된다.

마 교수는 학부에서 통계학을 전공하고 대학원에서 도시계획을 연구한 덕에 계량적 측면과 도시 공간 개념을 동시에 고려하는 분석에 익숙하다. KDI가 수행하는 예비타당성조사에 자주 참여한다. 그는 “이대로 가면 국토는 공간적으로 부익부(富益富), 빈익빈(貧益貧)의 프레임에 빠져든다”면서 “지방에 대한 예타 방법론 자체가 수도권과는 다르게 고려돼야 한다”고 제안한다. 그 방법론으로 ‘지금 수요가 있으니까 짓는다’는 논리가 아닌, ‘짓게 되면 수요가 어느 정도일까’를 측정·평가하는 방향으로 예비타당성조사 방식을 변경하자는 게 마 교수의 주장이다.

경부고속도로 건설이 그랬다. 원래 수요 자체가 없었지만, 인프라가 수요를 창출하는 결과를 가져온 게 경부고속도로였다. 고속도로를 뚫지 않았다면 수요는 존재하지도, 늘어나지도 않았다. 지금 대한민국의 ‘지방’도 마찬가지다. KDI도 현존하지 않는 미래 수요까지 감안해 예타를 시행할 순 없을까? 기본적으로 KDI의 예타 추정 방법은 보수적이고 엄격하다. 과거와 다른 획기적인 방법론을 적용하자면 엄청난 정당화 과정이 수반돼야 할 것이라고 마 교수는 예상했다. 지방 사업에 일종의 타당성이 느껴지더라도 방법론이 정형화된 까닭에 거리를 두려는 심리가 작용할 수밖에 없는 게 현재의 예타제도 특성이라는 것. 필요성은 인정하면서도 정형화된 방법에 계속 의존하는 이유는 뭘까? 비수도권 SOC 사업의 종류는 다양다기하다. 사업별로 특성을 반영해 다른 방법론을 적용하면 특혜 시비를 불러올 수도 있다. KDI 입장에서 예타 방법을 신축적으로 운용하기에는 운신의 폭이 좁은 점도 부인하기 어려운 현실이다.

선진국이 불확실한 질문을 검증하는 방법

어쨌거나 지방은 대한민국에 새로운 질문을 던지고 있다. 언제까지 경제성이라는 잣대로 지역 SOC 타당성을 결정할 것이냐고 묻는다. 이정동 서울대 공학전문대학원 교수는 저서 [최초의 질문]에서 “혁신적 기술과 상품은 예외 없이 조금 황당하고 불확실한 최초의 질문에서 출발한다”고 했다. 선진국이 선진국인 건 전례 없는 질문이 나올 때마다 그것을 검증하는 역량이 탁월하다는 데 있다고 이 교수는 덧붙였다.

지금까지 대한민국은 인구와 지역 소멸이라는 질문에 대한 답을 내놓는 데 실패하고 있다. 그렇다면 그 방법론을 다시 생각해봐야 한다. 달빛철도가 내놓은 새로운 질문, 즉 “경제성만이 유일한 잣대인가”에 대한 진지한 접근이 그 출발점일 수도 있다.

- 박성현 월간중앙 지역전문위원 park.sunghyun@joongang.co.kr