장관직 나누는 ‘자리 야합’ 피하고 입법 협치로 민생 안정 도모해야
저출생 대책·연금제·선거제 개혁 등 미완 현안부터 해법 모색 시급

▎4월 12일 오후 서울 여의도 국회의사당 앞에 ‘국민의 회초리 겸허히 받겠습니다’라고 적힌 국민의힘 현수막이 걸려 있다. / 사진:연합뉴스

제22대 국회의원 선거는 여당인 국민의힘의 패배로 끝났다. 더불어민주당은 지역구 161석, 비례대표 14석을 확보해 175석의 거대 야당이 되었고, 국민의힘은 지역구 90석, 비례대표 18석을 얻는데 그쳐 총 108석을 확보했다. 선거운동 기간 퍼졌던 ‘범야권 200석’이라는 시나리오가 실현되지 않아 개헌 저지선을 확보했다는 것으로 위안을 삼기에는 여당의 체면이 이만저만이 아니다. 국민의힘 계열 보수정당은 최근 세 번의 총선에서 국회 다수당의 지위를 차지하지 못했을 뿐 아니라, 윤석열 대통령은 1987년 이후 처음으로 임기 내내 여소야대의 입법부를 끼고 국정 운영을 해야 하는 대통령이 되었다는 사실이 중요하다. 대한민국 정치에서 늘 주류였던 ‘보수’ 세력이 소수가 된 건 아닌지 고민해야 하는 상황까지 내몰렸다.

총선 결과에 대한 진단은 이미 마무리된 상태다. 지난 2년간 내세울 만한 정책 성과가 변변치 않은 상황에서 야당 및 국민과의 소통에 인색했던 윤 대통령에 대한 심판 성격을 띤 선거였다고 보는 시각이 지배적이다. 대통령의 3대 국정과제인 연금·노동·교육 개혁이 취임 직후가 아니라 임기 2년 차로 접어들면서 공표되었다는 사실은 첫 1년 동안 무엇을 했는지 되묻게 만든다. 그리고 개혁의 내용이 무엇인지 명확하지 않은 상황에서 느닷없이 의대 정원 2000명 확대라는 난제를 들고 나와 많은 국민들을 어리둥절하게 만들었다. 의대 정원 확대는 별도의 개혁 과제인가, 교육 개혁의 일환인가. 그것이 아니라면 대체 무엇인가?

선거운동 기간에 벌어졌던 여러 가지 사건들이 선거 결과에 직접적인 영향을 미쳤다고 보기 어려울 정도로 이미 한참 전에 민심은 결정되어 있었던 것 같다. 공교롭게도 대통령 임기 중간 무렵에 치러진 이번 총선은 그 자체로 중간평가의 성격을 갖고 있었다. 이 선거에서 행정부의 수장을 배출한 정당은 패배했고, 그로 인해 앞으로 남은 3년의 임기 동안 대통령의 국정운영은 차질을 빚을 수밖에 없는 상황이다. 하지만 총선 결과를 대통령과 국회의 갈등 구도에만 초점을 맞춰선 안 된다. 국회의원 선거는 입법부의 구성원을 선출하는 제도적 장치다. 따라서 여소야대 정국의 앞날을 걱정하기 이전에 입법부 차원의 정책 경쟁, 협치와 타협, 그리고 사회문제 해결이 가능할 것인지, 가능하지 않다면 어떻게 가능하게 할 것인지를 고민하는 작업이 선행돼야 한다.

정강과 정책이 실종된 총선… 정당 간 차별성 없어

▎국민의힘 한동훈 비상대책위원장이 4월 11일 서울 여의도 국민의힘 당사에서 제22대 국회의원 선거 관련 입장 발표에 앞서 인사하고 있다. / 사진:연합뉴스

국회의원 선거는 300명의 입법부 구성원을 선출하는 선거다. 그렇기 때문에 국회에서 다수당의 지위를 차지해 입법 활동을 주도할 정당이 어느 정당이 될 것인지가 중요하다. 국회 다수당이 행정부 수장인 대통령의 소속 정당과 동일하다면 입법과 법 집행이 상대적으로 수월해진다. 반대로 국회 다수당과 대통령의 소속 정당이 다르다면 법 제정 및 집행 과정에서 긴장과 갈등이 생길 소지가 크다. 그런데 국회와 대통령의 관계는 사실 총선의 부산물일 뿐, 선거의 핵심 관심 사항이어서는 안 된다. 입법-사법-행정의 삼권이 엄격히 분리돼 있는 대한민국에서 입법부 구성을 행정부의 정책 집행 수월성의 함수로만 봐선 곤란하지 않겠는가? 입법부 구성은 그 자체로 관심의 대상이 되어야 하고, 그러기 위해선 정당들의 정강을 면밀히 검토해야 한다.

총선에 임하는 각 정당의 정강은 선거 전 중앙선거관리위원회에 제출하는 정당의 10대 공약을 통해 확인할 수 있다. 흥미로운 점은 정당 간 차별성이 잘 드러나지 않는다는 사실이다. 국민의힘 공약에선 찾아볼 수 없는 정치 개혁과 헌법 개정 관련 공약을 더불어민주당에서 제시했다는 점 등 몇 가지를 제외하면 큰 틀에서 양당의 공약에 차이는 없어 보인다. 이 사실은 양대 정당이 대한민국의 현재 상황을 바라보는 시각에 큰 차이가 없다는 이야기일 수 있다. 해결해야 하는 문제들이 무엇인지에 대한 느슨한 합의는 이미 존재하는데, 왜 정쟁을 일삼고 있는지 알다가도 모를 일이다. 정강이 유사한 두 정당을 놓고 다수당이 어느 당이 될 것인지에 관심을 갖고 상대방 정당을 비난하는 정치인들과 유권자들의 모습은 기괴하기까지 하다.

사실 심각한 문제는 다른 곳에 있다. 바로 지역 단위 정책과 정치가 빈약하다는 점이다. 300명의 국회의원 중에서 254명은 지역구를 대표하는 국회의원이다. 우리나라를 254개의 지역구로 쪼개고, 각 지역구에서 경쟁한 후 득표율이 가장 높은 후보가 여의도에 진입한다. 지역구 당선자는 그 지역 주민들의 선택을 받은 것이기 때문에 다른 지역 주민들의 선호와는 아무 관련이 없다. 지역구 국회의원은 지역 주민의 목소리를 반영해 입법 활동을 하면 된다. 자기 지역 국회의원이 다른 지역의 이익을 위해 일하길 바라는 유권자는 없으니 말이다.

국회의원이 지역구를 잘 대표하려면 몇 가지 조건들이 충족돼야 한다. 첫째, 지역구 유권자들이 출마하는 후보들을 잘 알고 있어야 한다. 이 조건이 충족되기 위해서는 후보들이 지역구 유권자들에게 오랜 시간 노출돼야 한다. 정당은 일찌감치 후보를 확정해야 하고, 선거운동 기간도 충분히 길어야 가능한 일이다. 둘째, 후보들이 지역 문제를 잘 숙지하고 그에 대한 해결책을 제시할 수 있어야 한다. 그러려면 출마하는 지역구 출신 후보 혹은 그 지역구에 오랫동안 거주한 후보가 공천되는 것이 바람직하다.

51%로 3분의 2 차지… 민의 왜곡하는 ‘의석수의 함정’

현재 우리나라 정당들이 국회의원 선거를 대하는 태도는 위에서 언급한 조건을 만족시키기엔 턱없이 부족하다. 선거구 획정이 법정시한을 넘겨 선거일을 얼마 남겨 놓지 않은 시점까지 미뤄지는 경우가 일반적이다. 선거구 획정이 늦어지니 정당들이 지역구 후보를 내는 시점도 늦어진다. 게다가 소위 전략공천이라 해서 당선 가능성이 높은 후보를 아무 원칙 없이 특정 지역구 후보로 내는 경우도 드물지 않다. 현직 국회의원이 자기 지역구 대신 다른 지역구에 출마하는 경우도 있고, 오랫동안 한 지역구를 대표해 온 국회의원을 별 이유 없이 공천에서 배제하는 일도 벌어진다. 자신이 출마하는 지역구와 아무런 연고가 없는 후보의 수는 일일이 세기도 어려울 만큼 많은 것이 현실이다. 이럴 거면 왜 254명이나 되는 국회의원을 지역구 단위에서 선출해야 하는지 모르겠다.

정당들끼리 차별화된 공약이 없는 총선, 그리고 지역 대표성이 전제되지 않은 총선은 결국 양대 정당의 기싸움으로 귀결되기 마련이다. 국회의원 선거의 최종 결과는 각 당이 확보한 의석수로 확인된다. 그런데 의석수만 봐선 곤란하다. 어느 지역구에서 80% 득표율로 당선된 후보와 51%로 당선된 후보는 지역 유권자를 대하는 태도가 다를 것이기 때문이다. 이 논리의 연장선상에서 전국 단위 정당 득표율을 면밀히 살필 필요가 있다. 이번 총선에서 민주당이 254개 지역구에서 확보한 득표율을 전국 단위로 합산해 보면 50.5%다. 국민의힘은 45.1%를 확보했다. 불과 5.4%포인트 차이에도 불구하고 민주당이 가져간 지역구 의석수는 161석으로, 전체 지역구 의석수의 63%에 달한다. 반면 국민의힘이 가져간 지역구 의석수는 90석에 불과해 비율로는 전체 지역구 의석수의 36%다. 의석수 기준 양당 간 차이는 무려 27%포인트에 달한다. 정당 득표율의 차이보다 훨씬 큰 의석수 차이는 양극화된 한국 정치의 지형에서 부작용을 낳을 개연성이 농후하다.

협치 본질은 ‘자리 나눔’ 아닌 의회와 행정부 견제·협력

▎더불어민주당 이재명 대표와 조국혁신당 조국 대표가 4월 25일 서울 모처에서 만찬 회동을 하고 있다. / 사진:연합뉴스

총선 이후 여야 협치를 요구하는 목소리가 높아진 것은 사실이다. 문민정부 시절이었던 1988년 여소야대 정국을 맞게 된 노태우 대통령이 김대중, 김영삼, 김종필 등 야당 총재들과 여당인 민주정의당 대표위원을 모아 ‘5자 회담’을 운영한 경우와 1997년 대선을 앞두고 만들어진 DJP연합이라는 연립정부 구상의 예를 인용하면서 그에 준하는 협치가 필요하다는 의견이 있다. 구체적으로 윤 대통령이 국회 다수당인 민주당과 권력을 나누는 작업이 필요하다는 말까지 나온다. 국무총리와 장관직 일부를 민주당에 제공하는 연정 주장이다.

지난 2년간 대통령과 국회 다수당의 갈등으로 인한 입법 교착을 목격한 사람들은 윤 대통령이 소위 ‘식물대통령’으로 남은 임기를 보내지 않기 위해 필요한 제언이라고 생각할 것이다. 하지만 이러한 협치가 실제로 일어날 것이라고 기대하는 사람은 많지 않다. 총선 직후 대통령실의 행보와 야당의 행보는 협치에 대한 기대에 찬물을 끼얹고 있다. 얼마 전 열렸던 대통령과 민주당 대표의 만남은 협치의 첫 단추를 끼웠다고 보기엔 아무런 소득 없이 끝났기 때문이다.

협치를 요구하는 목소리는 세지만, 그 가능성을 기대하지 않는 이유의 핵심은 우리나라 정치의 양극화에 있다. 정치란 서로 다른 이해관계를 갖는 집단들이 타협을 통해 법과 정책을 만들어 가는 과정인데, 현재 양대 정당은 서로를 선의의 경쟁 혹은 협력의 대상으로 보지 않고 절멸의 대상으로 보고 있다. 정치를 정치 논리로 보지 않고 법의 논리로만 보기 때문에 생기는 현상이다. 상대를 범법자로 여기니 자기 입장은 정답이고, 상대 입장은 오답이라는 인식이 자연스럽게 형성된다. 정치는 정답을 찾는 행위가 아니다. 정답을 알고 있다고 믿는 정치인들이 어떻게 상대방과 타협하겠는가? 대통령실에서 나오는 정책들은 방향성과 구체성이 없고, 여당은 여전히 야당을 범죄자 집단으로 보고 있으며, 야당에서는 복수의 칼을 가는 소리만 들리는 상황이니 상호 관용에 기반한 협치는 요원한 일이다.

보다 근본적인 문제는 협치를 대통령과 국회, 즉 행정부와 입법부의 관계로만 보는 경향이다. 본래 협치가 실현돼야 할 공간은 국회다. 원칙적으로 입법부는 법을 만드는 곳이고, 행정부는 입법부가 만든 법을 집행하는 곳이기 때문에 토의, 협의, 숙의, 타협은 모두 입법부 내에서 이뤄져야 한다. 한국식 대통령제는 내각제적 요소를 섞어 놓았기 때문에 입법부와 행정부의 경계가 불명확한 부분이 있다. 예를 들어 순수 대통령제에서 현직 국회의원이 장관을 겸직하는 일은 있을 수 없다. 이렇게 뒤죽박죽인 상황이니 입법부 구성원으로서 여당도 행정부 구성원인 대통령을 견제할 수 있고, 경우에 따라 견제해야 한다는 인식이 아예 없는 것이다. 협치의 씨앗은 입법부 내에서 찾아야 한다.

산적한 사회문제, 국회가 해법 찾기 나서는 게 진짜 협치

▎윤석열 대통령과 더불어민주당 이재명 대표가 4월 29일 서울 용산 대통령실 청사에서 열린 영수회담 종료 뒤 기념촬영을 하고 있다. / 사진:연합뉴스

국회 내 협치를 위해선 대다수 국민이 우려하는 사회문제를 해결하는 방향 혹은 국회 차원에서 오랫동안 논의되었던 의제를 매듭짓는 방향으로의 전환이 필요하다. 실제 국회의원들이 많은 일을 하고 있음에도 불구하고 국민이 ‘일하는 국회’라는 인상을 못 받는 이유는 중요한 문제를 해결하기 위한 노력이 여전히 부족하기 때문일 것이다. 정치는 정답을 찾는 행위가 아니라, 타협을 유도하는 행위이기 때문에 비효율적인 과정을 거치기 마련이다. 오랜 토의와 숙의가 필요하다는 사실을 받아들이는 것도 중요하지만, 정치를 통해 사회문제가 해결되고 있다는 인상을 주는 일 역시 중요하다. 최근 많은 민주주의 국가들이 겪고 있는 정치의 위기가 산적한 사회문제에 대한 처방을 대의민주주의 제도가 제공하지 못하는 데 대한 불만이 누적되었기 때문이라는 일부 학계의 지적은 곱씹어볼 만하다.

좌우 이념 갈등과 무관한, 시급히 해결돼야 할 국가 차원의 문제들은 차고도 넘친다. 하나의 예로 저출생 문제를 들 수 있다. 저출생·고령화 문제가 심각한 사회문제라는 인식은 널리 퍼져 있는 상황이지만, 여전히 추상적인 차원의 논의에 머물러 있다. 좀 더 구체적으로 꼼꼼히 살펴봐야 한다. 합계출산율 0.7은 200명(100쌍의 부부)에게서 70명의 아이가 태어난다는 이야기다. 70명의 남녀 비율이 동일해 35쌍의 부부가 만들어진다고 가정하면, 그다음 세대에는 35쌍의 0.7에 해당되는 24.5명이 태어난다. 즉, 조부모 세대 때 200명이 두 세대 뒤에선 24.5명으로 급전직하하고 만다. 서서히 진행되는 대한민국의 ‘집단자살’ 상황을 정치권이 손 놓고 바라만 봐선 안 된다. 저출생 문제의 원인이 무엇인지를 과학적으로 규명하는 작업, 대책이 무엇인지를 각계 전문가들로부터 듣는 작업, 구체적인 정책 대안을 마련하는 입법 작업이 요구된다. 22대 국회에서 특별위원회를 만들어 여야 합심으로 저출생 문제 해결 노력을 보인다면 그것을 마다할 국민은 없을 것이다.

야당 숙원 ‘비례성 강화’ 선거제 개혁, 여당도 손해 없어

이미 벌여 놓은 일들을 마무리하는 작업도 중요하다. 당장 이번 달 국회 내 합의가 무산된 연금제도 개혁을 예로 들 수 있다. 국민의힘은 현재 9%인 보험료율을 13%로 올리고 2028년 기준 40%인 소득대체율을 43%로 올리는 방안을 제시했고, 민주당은 보험료율 13%, 소득대체율 45%를 제시했다. 이런 양당 입장은 국회 연금개혁특위 산하 공론화위원회가 주도한 공론조사 결과에 기반한 것이다. 소득대체율 2%포인트 차이가 합의를 결렬시켰다는 사실은 아쉬움이 크지만, 조속히 논의를 재개할 여지에 방점을 두고 전향적으로 나서야 한다.

비슷한 맥락에서 국회의원 선거제 역시 개혁 의지를 보일 필요가 있다. 20대 총선 이후 비례성을 강화하는 방향으로 선거제도 개혁이 추진되었지만, 소기의 목적을 달성하지 못한 채 어정쩡한 연동형 제도로 귀결됐다. 그 결과, 거대 양당은 위성정당을 만들어 21대 총선을 치렀고, 그로 말미암아 원래 의도와 달리 소수 정당의 원내 진입은 더욱 어려워진 것은 주지의 사실이다. 2023년 국회 정치개혁특별위원회는 공론조사를 수행해 비례성을 강화하는 방향으로 선거제도 개편이 필요하다는 시민대표단의 의견을 얻었다. 그럼에도 불구하고 아무 변화 없이 이번 총선도 위성정당을 끼고 치렀다.

이제까지 비례성 강화에 별 관심을 보이지 않은 국민의힘이 선거제도 개혁을 주도해야 할 이유가 있다는 사실에 주목해야 한다. 전술한 바와 같이 이번 총선에서 국민의힘은 지역구 전체에서 45.1%의 득표율을 확보했으나 의석 비율은 36%에 불과하기 때문에 비례성 강화를 주장하는 것이 논리적으로 타당하다. 비례성 강화 논리는 준연동형 선거제도로 개편될 당시 민주당의 주장이었기 때문에 지금 와서 비난을 무릅쓰고 입장을 바꿀 이유가 없고, 소수 정당들은 오래전부터 강력하게 지지해 왔던 내용이기 때문에 합의의 여지가 있다. 지역구 국회의원 선거가 지역정치가 아니라 전국 단위 정치에 좌우되는 현실을 고려한다면, 비례대표 비율을 높이거나 보다 완전한 연동형 선거제를 도입할 필요가 있다는 논리도 명쾌하다. 이렇게 진보-보수의 이념 혹은 당파성을 뛰어넘는, 국가 차원의 문제 해결에 매진하는 모습을 제22대 국회에 기대해 본다.

- 하상응 서강대 정외과 교수 seha@sogang.ac.kr