1인1표주의, 표의 등가성이 인구 많은 수도권에 더 많은 재원 배분해
지역 대표하는 상원(上院) 신설, 국가과제 순위 재조정용 개헌론 고개

▎지난해 11월 윤석열 대통령이 참석한 가운데 열린 ‘2023 지방시대 엑스포 및 지방자치 균형 발전의 날 기념식’에서 참석자들이 기념 퍼포먼스를 하고 있다. / 사진:연합뉴스

모든 게임에는 승자와 패자가 있다. 22대 총선에서도 민주당, 국민의힘 희비는 극명하게 갈렸다. 승자인 민주당의 공약은 날개를 달 것이다. 패자인 국민의힘 공약은 연기처럼 사라질 운명에 처했다. 대한민국을 지형적으로 나누자면 흔히 수도권과 비수도권, 중앙과 지방으로 가른다. 이번 총선의 지형적 승자는 누구일까. 수도권일까, 비수도권일까?

일본의 로컬 저널리스트이자 지역 회생(回生) 관련 저술가인 다나카 데루미는 저서 [인구의 진화]에서 지역 소멸의 출발점을 이렇게 포착했다. “지역은 곧바로 소멸하지 않는다. 지역을 포기하고 참여하는 사람들이 없어지는 것만이 지역 쇠퇴이고 소멸이다.”

이런 관점에서 보면 선거는 지방의 존재를 각인하고, 요구를 전국적으로 확산하는 중요한 통로가 된다. 강준만 전북대 교수 같은 이는 저서 [지방은 식민지다](2008년 발행)에서 “선거 단계에서부터 ‘지방 살리기’ 프로그램을 강하게 내세우지 않는 후보나 정당엔 표를 주지 않는 방식으로 가야 한다”는 주장을 펴기도 했다.

선거란 게 원래 지역의 욕망이 분출되는 공간이다. 총선뿐만 아니라 대통령선거와 지방선거에서도 이 욕망에 올라타 표를 얻어 내려는 후보자들이 공약을 남발하기도 한다. 경실련은 총선을 앞둔 3월 4일 정책선거로의 전환을 촉구하는 기자 회견에서 “유권자의 지지를 얻기 위한 다양한 공약이 쏟아지지만, 실현 가능성이 작거나 검증되지 않은 포퓰리즘 공약들이 난무한다”고 비판했다.

반면, 실현 가능성을 키우는 공약도 있다. 22대 총선에서 한동훈 국민의힘 비대위원장과 조국 조국혁신당 대표가 이례적으로 한목소리를 낸 ‘국회의 조속한 세종시 완전 이전’이 그것이다. 이는 지역균형발전 관련 이슈이기도 하다. 두 사람은 하루빨리 국회를 세종시로 옮기겠다고 약속했다.

원래 국회는 지난해 10월 국회를 통과한 ‘국회 세종의사당의 설치 및 운영 등에 관한 규칙안’에 따라 17개 국회 상임위 중 13개를 세종시로 이전키로 한 상태였다. 국회의장실·부의장실·본회의장, 나머지 상임위 4개 등은 서울 여의도 국회에 남게 된다. 이렇게 나눠 옮길 게 아니라 국회의 모든 기능과 설비를 한꺼번에 세종시로 옮기자고 한 위원장이 제안한 것이다. ‘서울 여의도 정치’ 시대를 마감하고 세종시를 미국의 워싱턴 DC처럼 정치·행정 수도로 만들겠다는 약속인 셈이다. 여의도 국회의 세종시 이전은 수도권 과밀을 일부나마 해소하고 지역 균형 개발로 가는 계기가 될 수 있어 비수도권에서는 환영할 만한 일이다.

조국 대표는 한 위원장의 세종시 완전 이전 제안에 대해 “찬성한다”며 공감을 표했다. 나아가 “각종 사법, 사정 관련 기관들도 이전해야 한다”며 대법원, 헌법재판소, 감사원, 대검찰청도 서울에 둘 필요가 없다는 입장을 밝혔다. 조 대표는 “이들 기관이 서울에 없다 해서 시민들이 불편할 일은 없다”면서 “지방분권을 위한 정책을 강하게 추진해야 한다는 게 제 생각”이라고 강조했다.

압도적 다수 국회 의석을 확보한 민주당은 국회의 세종시 조기 이전에 명시적인 반대 입장을 취하지 않았고, 참여정부 당시 여당인 열린우리당(민주당의 전신)은 세종시로의 행정수도 이전을 추진했었다. 입법 주도권을 가진 범야권이 마음만 먹으면 세종시로의 완전 이전은 가능하고, 여당인 국민의힘도 공약 이행 차원에서 힘을 모을 것으로 예상된다는 점에서 이 공약은 비수도권엔 희소식이 아닐 수 없다.

한동훈·조국 발(發) 국회 세종시 완전 이전론

▎4월 총선 당시 한동훈 국민의힘 비대위원장과 조국 조국혁신당 대표는 여의도 국회의 세종시 완전 이전에 뜻을 같이했다.

선거는 지방에 마이크가 주어진다는 점에서 지역균형발전을 추진하는 쪽에서는 하나의 기회다. 한국지방자치학회장을 지낸 하혜수 경북대 교수(행정학부)는 “선거 국면의 정치권은 표가 된다고 생각하면 뭐든 쏟아내는 게 체질화돼 있다”면서도 “선거에서 마저 정치권이 지역 현안에 관심을 안 가져주면 진짜 관심을 안 가질 수 있기 때문에 지역 입장에서는 선거를 어떤 식으로든 잘 활용하는 것이 중요하다”고 말한다. 하 교수는 특히 부산 가덕도 신공항, 대구와 광주를 잇는 ‘달빛철도’가 점점 현실에서 구체성을 더해가는 경향성에 주목한다. 그는 이들 사업에 쏠리는 선거 국면의 관심을 긍정적 관점에서 이해하려는 학자 중 한 사람이다. “선거 때마다 반복되지만 조금씩 사업에 접근해 가는 흐름이 있다”며 다음과 같은 관전평을 내놓았다.

“가덕도 공항이나 달빛철도 등은 이미 오래전부터 정치권이 선거에 활용하던 소재들이다. 과거 강도의 내용이나 수준으로는 안 먹힐 것 같으니까 선거 때마다 강도와 세기를 더하게 된다. 그래서 선거를 거듭할수록 실현 가능성이 커진다는 느낌을 준다. 국회 세종시 이전도 일부 국회 상임위를 이전하는 선에서 시작된 사업이 전부 이전하는 방식으로 조금씩 접근성을 높이고, 탄력을 더하고 있다.”

이렇듯 선거는 지역의 숙원 사업들을 정리하는 기능을 한다. 또 각 후보는 공약을 제시하고 이행하려고 노력한다. 정치권을 통해 중앙부처 추진 과제로 연결하는 것도 국회의원, 지방자치단체장들이 해야 할 일이다. 이런 차원에서 선거는 지역 회생, 지역균형발전에 긍정적 영향을 준다고 할 수 있다.

선거에서 제시되는 공약이 때로는 파격적·미래지향적 청사진과 함께 시대정신으로 자리매김하는 경우도 있다. 국토 개조 사업으로 일컬어진 경부고속도로 건설은 1967년 제6대 대선 공약으로 제시됐다. 임성은 서경대 공공인재학부 교수는 ”경부고속도로, 경부고속철도, 한반도 대운하와 같은 대규모 사업들은 대선 공약이 아니었다면 일개 광역지자체장이나 국회의원 차원에서 추진하기 어려운 국가적 프로젝트였다“고 평했다.

선거를 할수록 지방이 불리해지는 이유

반면, ‘민주주의의 꽃’인 선거가 경우에 따라 지방회생, 지역균형발전에 걸림돌로 작용하리라는 관측도 적지 않다. 민주주의는 ‘1인(人) 1표(票)’ 주의를 근간으로 한다. 모든 유권자는 동등한 투표권을 행사한다. 선거에 나서는 정당과 후보는 표심을 저격할 정책과 공약에 집중한다. 현재 한국의 인구 분포는 수도권이 절반을 넘는 상태이고 국회 구성도 수도권이 비중을 키워가는 추세에 있다. 지난 4월 총선 당시 수도권 지역구 의석은 122석, 비수도권 지역구 의석은 132석으로 지방이 근소하게 앞서지만 46석의 비례대표 의석 상당수가 수도권 인사로 채워진다.

2021년 6월 임시국회에서 김부겸 당시 국무총리가 한 발언은 이런 흐름을 반영했다. 국가균형발전에 대한 정부의 대응이 미흡하다는 지적에 김 총리는 “수도권 목소리가 클 수밖에 없는 의회 구조가 문제다. 실질적 권한은 국회가 쥐고 있다”고 답했다. 국회의 중심추가 수도권으로 넘어가는 현실에서 지역균형발전 정책을 추진하는 중앙정부의 역할은 제한적이라는 의미를 담고 있다. 이렇게 되면 수도권의 시각에서 비수도권 정책을 계획하고, 서울의 관점에서 지방 회생을 추진하는 결과로 이어지게 마련이다.

이와 관련해 궁극적으로 표가 많은 쪽으로 국가의 자원은 몰리게 돼 있고, 수도권 광역급행철도(GTX)사업이 대표적인 사례라고 경북도 김민석 정책실장은 말한다. 지방의 관점에서 보자면 서울, 경기, 인천을 연결하는 GTX 건설은 수도권 집중을 심화하는 공약일 따름이다. GTX는 수도권 해당 지역에서는 굉장히 절실하겠지만, 인구 분산을 통한 지역균형발전을 지지하는 쪽에서는 탐탁지 않은 양가(兩價)적 SOC 사업이다.

김 실장은 “유권자 각각의 투표가 가능한 한 같은 비중을 갖도록 하는 표의 등가(等價)성 원칙으로 인해 갈수록 인구가 많은 쪽의 과제들이 부각되는 게 현실”이라며 다음과 같이 말한다.

“대통령 선거를 한번 보자. 유권자는 누구나 한 표를 행사한다. 후보자는 일단 인구가 많은 쪽에 더 귀 기울이게 된다. 지금은 수도권 인구가 비수도권을 능가한다. 그래서 서울, 경기, 인천을 오가는 GTX 건설 공약이 늘어난다. 반면, 지방과 같이 소외된 지역의 교통망을 더 늘려달라는 목소리는 표가 적은 만큼 잘 들리지 않는다. 이런 전제라면 선거를 하면 할수록 지방은 더 불리해지는 측면이 있다.”

균형 발전은 ‘인위적’ 배분을 전제하고 있어 수요와 공급에 따라 움직이는 시장경제 논리를 거슬러야 할 때도 있다. 이렇게 역행하는 정책을 구사하려면 기존 시장 질서를 누르는 힘이 어디선가는 작용해야 한다. 그 힘은 주로 대통령을 정점으로 하는 중앙정부나 국회에서 나와야 한다. “하지만 대선이나 총선 모두 표를 우선시하는 속성을 가진 만큼, 인구가 많은 수도권 입김이 더 커질 수 있다”고 김 실장은 우려했다. 국가균형발전 의지가 주기적으로 치러지는 선거 앞에서 흔들리는 구조라는 설명이다.

총선 공약은 지역의 구체적인 사업 위주로 제시된다. 지역균형발전에 필요한 권한과 재정의 위임·분산과 같은 제도 분야는 선거 과정에서 거의 건드리지 못한다. 특히 제도 개선 문제는 기관 별 이해관계가 극명하게 갈리기에 다루기도 쉽지 않은 주제이기도 하다.

나아가 총선 공약 경쟁은 국가의 장기적 미래보다는 당장 지역에 필요한 사업에 집중하게 되는 특성을 가진다. 지역 개발 어젠다가 지역균형발전에 도움이 되는지 아닌지의 검증도 제대로 안 된 상태에서 제시되곤 한다.

홍재우 인제대 공공인재학부 교수는 “지역균형발전에 도움이 되지 않는 이슈들이 도움이 되는 이슈들을 덮어버릴 가능성이 있다”고 경계했다. 그는 “이런 사업이 문제가 되는 건 한정된 국가 자원을 배분하는 절차를 수반하기 때문”이라며 다음과 같이 말한다.

“대선 공약은 우선순위를 점검하는 대통령직인수위원회를 통해 걸러지기도 하지만, 총선의 경우 후보들이 지역에서 제시한 공약이나 그 실행 방안을 공식적으로 검토하는 기구나 절차가 미비하다. 그리고 중앙도 실제 지역의 미래를 그리는 큰 공약보단 당장의 표가 되는 공약만 제시할 뿐이다”

지방과 함께 사라진 지역 맹주(盟主)

▎22대 총선 직전 부분 개통된 수도권 광역급행철도(GTX) A노선을 이용 중인 시민들. 지방 입장에서 GTX 건설은 수도권 집중을 심화하는 공약이다. / 사진:연합뉴스

수도권과 비수도권 간 불균형 심화는 발언권의 격차로 이어진다. 언제부터인가 한국 정치에서는 맹주(盟主)라는 용어가 사라지고 있다. 지역을 대표하는 인물, 정치적 거물의 존재가 점점 옅어져 가는 현실은 지역의 상대적 위축, 쇠퇴와 경로를 같이하는 측면도 있다. 과거 지역의 맹주는 지역의 여론과 이익을 중앙 정치에 관철하는 통로 역할도 했다. 수도권 비대화는 지방의 힘을 한데 모아 여론을 움직이던 유력 정치인의 입지도 줄였던 건 아닐까?

홍재우 교수는 이와 관련해 “예전엔 현지 여론을 동력 삼아 특정 이슈를 전국적 화제로 끌어올려 지역에 뭔가를 가져오는 역할을 하던 정치인들이 지역마다 있었다”면서 “정치 자체가 중앙(中央)화하면서 지방 이슈를 파이팅할 만한 리더십이 사라지는 현실은 아쉬움을 남긴다”고 말했다. 지역의 어젠다를 중앙의 어젠다로 만들어주는 정치인들이 더 많이 나와야 지역균형발전도 탄력을 받는다. 부산·울산·경남 메가시티도 이번 총선에서 민주당이 주요 의제로 내걸기는 했지만 짊어지고 이끌 만한 지역의 리더십이 미흡했다는 평가가 현지에서 나오고 있다.

성경륭 참여정부 초대 국가균형발전위원장도 총선 회의론에 가깝다. 총선 후보들이 지역 현안을 적극적으로 홍보하면서 마치 문제의 핵심에 도달하고, 해결책을 찾아가는 듯한 환상을 지역민들에게 심어줄 수 있다는 이유에서다. 성 위원장은 “총선이 생활환경에 대한 유권자들의 문제의식이나 감수성을 끌어올릴 수는 있겠지만, ‘고령화’와 ‘절대인구 감소’처럼 지역이 안고 있는 중대한 문제 해결과는 괴리가 있다”고 선을 긋는다.

분권과 자치를 강조하는 이들일수록 선거라는 제도의 운용보다는 제도의 개선이 지역균형발전에 시급한 과제라는 의견을 제시한다. 우동기 지방시대위원장이 대표적이다. 우 위원장은 “현행 국회의원 선거 제도는 인구 대표성에 기반을 둔다”면서 “지역의 대표성도 함께 인정하는 쪽으로 국회의원 선거 제도를 바꿔야 한다”고 월간중앙에 말했다. 그는 지역의 대표성을 보장하는 장치로 미국의 상원(上院)을 예로 들었다. 상원은 인구수와 관계없이 각 주(州)에서 두 명을 선출한다. 우 위원장은 “한국도 미국과 같은 양원(兩院)제 헌법 개정을 하거나, 현행 비례대표 국회의원을 지역 대표성을 갖도록 제도를 개선할 필요가 있다”고 말했다.

이런 제도 개선은 비단 지역균형발전뿐만 아니라 수도권 주민의 삶의 질 향상에도 유리하다. 수도권에 인구와 산업이 몰릴수록 인구 압력과 경제활동 압력은 커지고, 출산율도 가파르게 떨어진다. 지방 분산 등 균형 발전을 통해 수도권에 쏠리는 정치적·경제적 압력을 줄여주면 수도권 주민들도 지금보다 여유로운 환경에서 생활하게 된다. 이처럼 중앙과 지방이 상생하는 방향으로 헌법과 선거법을 손보자는 게 우 위원장의 제안이기도 하다.

“부족한 쪽이 필사적으로 메워야 ”

▎국회 본회의장 표결 장면. 국회는 갈수록 수도권 출신 의원들의 비중이 증가하는 추세다.

시민단체도 지역 대표성, 비례성을 강화하는 방향으로의 국회의원 선거 제도 개정을 강조한다. 경실련은 3월 4일 기자회견에서 “현재의 국회의원 선거제도는 비례대표 의석수가 적어, 대표성과 비례성이 낮다”면서 “이를 개선하기 위해 공직선거법을 개정, 비례대표 국회의원 의석을 확대해야 한다”고 주장했다. 성경륭 초대 국가균형발전위원장은 한 발 더 나아가 “개헌을 통해 국가 과제의 우선순위를 재조정하고 국가 자원을 재분배하는 방법론을 세워야 한다”는 입장을 밝혔다.

이처럼 현행 제도 하의 총선은 비수도권과 지역균형발전에 반드시 이롭다고만 할 수 없다. 게다가 선거 때마다 제기되는 지역 균형 개발이 과연 실효적인가에 대한 반론도 제기된다. 4차 산업혁명시대에 접어들면서 인구와 산업의 분산은 생산성 측면에서 더 이상 유효하지 않다는 시각도 만만찮기 때문이다.

그럴수록 비수도권에서는 지역균형발전이 수도권 과밀 완화와 지방 회생이라는 두 마리 토끼를 잡을 수 있음을 더 정교하게 설득해야 한다. 일본의 작가이자 저널리스트인 후지요시 마사하루는 변두리 마을 후쿠이현이 독자 생존 모델을 개척해 나가는 과정을 기록한 [이토록 멋진 마을]에서 다음과 같이 언급한다.

“‘왜 후쿠이인가’ 물어보면 나는 이렇게 답한다. 항상 무언가가 부족하기 때문이다. 부족하기 때문에 자발적으로 노력해서 필사적으로 그것을 메우려고 한다.” 어떤 환경에서든 희망은 스스로 만들어가야 한다는 게 후지요시 마사하루가 제시하는 지방 회생의 한 해법이다.

- 박성현 월간중앙 지역전문위원 park.sunghyun@joongang.co.kr