시험·숙제·훈육 없는 ‘3無 학교’에서 선의의 경쟁 통해 성장하는 학교로
평준화교육 폐지하고 학교 선택권을 학생에게… 교사직도 성과 중심으로

▎임태희 경기도교육감이 6월 13일 경기도교육연구원 대강당에서 ‘경기도 사립학교 제도의 쟁점과 대안 모색 토론회’가 열려 축사를 하고 있다. / 사진:경기도교육청

경기도 교육 권력은 2009년 교육감 직선제 이후 진보세력에 의해 13년간 장악됐다. 작년 7월 임태희 교육감이 취임하기 전까지 김상곤·이재정 전 교육감에 의해 혁신교육, 무상급식, 학생인권조례, 9시 등교, 초등학교 시험 폐지, 야간자율학습 폐지 등 소위 진보 교육을 실험한 곳이 경기도다. 이런 진보 교육의 산실에 보수 성향인 임태희 교육감이 취임하면서 경기 교육이 변곡점을 맞고 있다.

임 교육감 취임 후 1호 정책이 ‘등교 시간 자율화’다. 이재정 전 교육감 때부터 8년간 시행해 온 ‘9시 등교제’를 폐지한 것이다. 이처럼 전교조 중심의 지난 13년 경기 교육을 실패로 규정하면서 혁신교육과 학생인권, 9시 등교제 등 그동안 추진해온 핵심 정책들의 궤도 수정을 예고했다. 임 교육감의 선거 공약과 지난 1년간 경기도 교육시책 등에서 나타난 특징에 더해 전임 진보 교육감들의 대표적 교육정책이 어떻게 바뀔지 가늠해봤다.

1. 혁신교육·혁신학교 재검토

이재정 전 교육감은 “경기교육에서 가장 중요한 핵심은 혁신교육, 혁신학교”라고 단정했다. 혁신학교를 공교육의 표준으로 보고 임기 중 급속히 늘렸다. 2022년 경기도의 혁신학교는 1393개교로 경기도 전체 학교 중 57%에 이른다. 임 교육감은 지난해 후보 시절 “혁신학교는 숫자의 정치로 변질됐다”며 “이제 절반이 넘는 ‘일반’ 학교가 되면서 시행 초기 교육적 가치는 퇴색하고, 교육감의 생색내기 치적사업으로 전락했다”고 비판했다. 예산을 일반 학교보다 더 지원받지만, 혁신학교 성과는 모호하다는 지적을 받고 있다. 임 교육감은 혁신학교 성과를 들여다보고 좋은 프로그램이 있다면 경기도 전체 학교로 확산하되, 성과가 없는 경우 혁신학교를 폐지한다는 입장이다. 임 교육감이 혁신학교를 새로 지정할 가능성은 극히 낮아 보인다. 혁신학교 전성시대는 사실상 끝난 셈이다.

진보가 추구한 ‘쉬운 교육’, ‘3無 학교’ 만들어

혁신교육은 ‘쉬운 교육’을 추구해 시험 없고, 숙제 없고, 훈육 없는 3無 학교를 만들었다는 비판을 받아왔다. 미국 진보주의·일본 유토리 교육의 한국판 변종이라 할 수 있다. 미국 진보주의 교육은 20세기 초 성행했으나 1957년 스푸트니크(Sputnik) 충격으로 학문 중심 교육과정으로 회귀하면서 사라졌다. 일본의 좌파 성향 교사 단체인 일교조(일본교직원노조)에서 주장해 학생의 학업적 부담을 줄이고 경쟁을 완화하는 ‘유토리(ゆとり, 여유) 교육’도 학력 저하를 초래해 2010년에 폐기됐다. 이처럼 지식 교육을 소홀히 한 진보적 교육실험은 그 의도와 달리 필연적으로 학력 저하와 공교육 붕괴를 초래하고 말았다. 기본적인 교과 학습을 소홀히 한 탓이다. 그 결과 진보교육 실험은 오래 버티지 못하고 금방 사그라지는 일시적 개혁에 그치고 만다는 것이 미국과 일본의 사례가 보여주는 교훈이다.

2. 중간·기말시험 부활

이재정 전 교육감은 2014년 취임하면서 ‘9시 등교, 벌점제 폐지, 그리고 시험 축소’를 강조했다. 중학교 1학년까지 7년 동안 중간·기말고사 시험이 사라졌다. 점수로 나타나지 않는 과정 중심의 수시평가만 유지했다. 초·중학생 기초학력 진단평가에 대해 이 전 교육감은 “일률적인 잣대로 학생의 기초학력 진단은 하지 않겠다”고 했다. 시험을 ‘성적에 의한 반인권적인 학생 줄 세우기’로 생각한 데서 비롯된 조치였다.

학교생활기록부도 실 점수나 등급으로 표기하지 않고 학생의 학습 성장 과정을 기술하도록 했다. ‘경쟁을 줄이고 서열화를 없앤다’며 학습량과 시험 횟수를 줄이자 학생의 학력은 추락했다. 진보 교육감 전성시대인 지난 10년 동안 교과 내용의 20%도 이해하지 못 해 수업을 못 따라가는 기초학력 미달자가 급증했다. 특히 전수평가로 실시하던 학업성취도 평가를 표집평가로 전환(2017)한 이후 기초학력 미달 비율이 3배가량 증가했다. 개별 교육청의 실태 파악은 불가능하나 경기도교육청도 전국적 평균과 유사하게 학력 미달자가 크게 증가한 것으로 추정된다.

임 교육감은 “기초학력 미달자 증가와 학력 양극화는 진보 교육감들이 다양한 잠재역량 성장을 방해한다는 이유로 학력 진단을 등한시했기 때문”이라고 진단한 바 있다. “시험 폐지가 학력 저하와 함께 아이들이 초등 3학년부터 수포자가 되는 원인이기도 하다”며 초등학교에서 적어도 학기말 시험은 실시하겠다고 밝혔다.

‘쉬운 교육’ 최대 피해자는 저소득 가정 아이들

▎지난해 교육감 선거를 앞두고 임태희 경기도교육감 후보를 비롯한 전국 보수 성향 후보들이 국회에서 전교조를 비판하는 기자회견을 가졌다.

학력 평가가 주는 교육적 이점이 훨씬 크다. 교사는 어떤 학생이 잘하고 누가 학습장애를 겪는지 진단할 수 있고, 공부하게 만드는 동기를 부여할 수 있다. 학생은 자기의 학습 상황을 진단할 수 있고, 친구와 비교해 자신의 학업 수준을 파악한다. 학교에서 시험을 보지 않으면 학부모들은 사설 학력평가로 자녀의 학력 수준을 가늠할 수밖에 없다. 학교 시험 폐지는 결국 사설 시험 시장을 키울 뿐이다. 에듀테크 기업들은 시험을 치고 나면 응시자의 성취도를 AI(인공지능)가 분석한 성적표로 제공해 학부모의 신뢰를 얻는다. 공교육에서 학업 성취도를 점검하지 않는 데 따른 가장 큰 피해자는 사설 시험조차 치기 어려운 저소득층 아이들이다.

임 교육감은 언론 인터뷰에서 “학력 향상과 책임 돌봄 두 가지는 임기 내에 반드시 성과를 내겠다”고 약속했다. 저하된 학력을 맞춤형 교육으로 끌어올리고, AI 하이에듀테크를 도입해 맞춤형 진단과 처방이 이뤄지도록 할 계획이다. 이처럼 학력을 강조하는 것은 이 전 교육감과 다른 학력 중시 정책으로 볼 수 있다.

3. 학생인권과 교권의 균형 회복

경기도교육청은 학생인권조례를 전국 최초로 조례로 제정했다. 이 전 교육감은 2014년 취임하자마자 상벌점제를 폐지해 이를 뒷받침했다. 학생인권조례는 학생을 미성숙한 존재, 규율과 훈육의 대상으로 보는 시각을 바꾸고, 일방적인 지시와 체벌 등 비교육적 수단을 버리는 효과를 거뒀다. 그러나 학생 인권을 지나치게 강조한 나머지 생활지도를 무력화하고, 상·벌점제를 폐지해 잘못해도 야단칠 수 없는 부작용이 나타났다. 심지어 수업 중 잠자는 학생을 깨운 교사가 아동학대로 신고당하는 웃지 못할 상황도 벌어진다.

임 교육감은 “교권과 학생 인권은 대척점이 아니다. 쏠림 없이 균형을 이뤄야 학생-교사 간 관계도 회복될 수 있다”고 강조한다. 학생의 학습권을 지키고, 학습을 방해하는 학생을 교권침해로 규정했다. 학생 인권을 존중하되, 존중받을 만한 의무와 책임을 분명히 하는 방향으로 학생인권조례를 개정하려고 한다. 해야 할 것과 하지 말아야 할 것을 올곧게 가르치고 배우는 학교의 역할에 충실하려는 조치다.

4. 이념 편향성 바로잡기

이 전 교육감은 통일교육과 평화교육을 강조했다. 노무현 정부에서 통일부 장관을 지냈고, 2007년 제2차 남북정상회담을 성사시킨 주역이라는 경력의 배경이 작용했을 것이다. 그러나 이 전 교육감의 통일교육은 지나치게 이념적으로 치우쳤다는 비판을 받아왔다. 예컨대 2021년 11월 경기도교육청 공식 SNS 계정에 ‘북한 친구들 부럽다’는 제목의 웹툰이 올라왔다. “북한 부럽다, 소풍도 가고”, “우와, 그럼 나 진짜 북한 가고 싶다” 등의 문구가 들어 있어서 친북 논란을 빚었다. 이 전 교육감의 방침에 일선 교육 현장에서도 편향적 역사관이나 가치관을 가르치는 일이 종종 논란으로 비화했다.

임 교육감은 이 같은 이념 편향적 교육에 단호한 태도를 보였다. 건강하고 올바른 가치관, 역사 인식, 정치의식, 경제의식을 갖도록 균형 잡힌 교육을 하겠다고 약속했다. 진정한 민주시민은 자율, 균형, 미래지향이라는 교육가치 속에서 성장할 수 있으며 올바른 품성을 가진 인성교육 강화를 통해 길러진다는 게 임 교육감의 교육관이다. 편향성을 바로잡는 것은 올바른 역사교육의 지름길이다.

‘전교조 교육’ 해체하고 균형 바로잡아야

▎2012년 11월 김상곤 당시 경기도교육감과 전교조 관계자들이 단체협약 조인식을 갖고 있다. 진보 교육감 재임 시기 전교조는 교육청과 협력적 관계를 맺어 정책과 인사 등에 영향력을 끼쳤다.

5. 사학 자율성 확대

이 전 교육감 시절 경기도교육청은 사학비리 척결과 학교운영 민주화를 전면에 내세웠다. 공적 규제를 강화해 사학의 공공성을 강화한다는 명분을 내세워 사학경영자의 인사·재정권을 제한하는 사립학교법 개정을 적극 지지했다. 사립학교 교사 채용에서 1차 필기시험은 교육청에 강제 위탁토록 하여 사학의 교사 선발권을 제한하는 사립학교법 개정에 기여했다. 아울러 문재인 정부의 자사고·외고 폐지 정책에도 동조해 안산동산고 자사고 재지정을 거부했다가 소송에서 지기도 했다.

이에 반해 임 교육감의 사학 정책은 규제보다 지원에 방점을 찍고 있다. “사학이 사학다움을 발휘할 수 있도록 하겠다”는 거다. 아울러 자사고·외고의 존치에도 찬성했다. 사학의 공공성만 강조한 이 전 교육감과 달리 사학의 자율성을 확대하겠다는 의지가 읽힌다.

6. 전교조 시대의 종언

진보 교육감 시대 13년을 보내는 동안 경기도는 전교조의 주무대였다. 이 전 교육감은 교육감 선거 때 자신을 지지해준 전교조를 두둔하고 그들의 주장을 정책에 반영하려고 애썼다. 법외노조 판결을 받은 전교조 활동을 이유로 무단결근한 교사 3명에 대한 징계도 거부했다. 전교조의 법적 지위 회복에 적극 협력했고, 교원인사에서도 전교조를 배려했다. 교장공모제에서 전교조 출신 평교사를 중학교장으로 특급 승진시켜 비판을 자초하기도 했다.

그러나 임 교육감 재임 시에는 전교조가 더는 힘을 쓰지는 못할 것이다. 임 교육감은 후보 시절 “교장 공모제가 ‘내 사람 심기’, ‘전교조의 코드인사’로 전락해 버렸다”고 강하게 비판했다. 지난 교육감 선거를 ‘전교조 교육감 심판’으로 규정하고 당선됐다. 앞서 교장공모제를 전교조 교사들의 승진 통로로 활용했던 관행은 설 자리가 사라졌다. 아울러 교육청의 전문직 주요 보직에서 전교조 출신이 우대받는 일도 사라질 것이다. 사실상 ‘전교조 교육체제’나 다름없던 경기 교육을 바로잡아 균형을 찾는 것은 바람직하다.

과거의 폐단은 바로잡는 것에 그쳐선 안 된다. 국민적 관심사인 사교육비 경감과 공교육 회복, 경기도민의 염원인 서울을 능가하는 좋은 학교를 만들려면 어떻게 해야 할까? 임 교육감에게 주어진 미션은 사실상 지금부터가 중요하다.

우선 사교육비를 줄이는 것이 무엇보다 시급한 문제다. 역대 정부마다 이를 중요한 교육 정책으로 내세웠지만, 1인당 사교육비 지속 증가를 막지 못했다. 지난해 초·중학생 사교육비 총지출이 26조원에 달한다. 17개 시·도 교육청 중 14곳이 진보 교육감이던 문재인 정부 시절에 그 증가 폭이 가장 컸다는 점은 진보교육의 역설을 단적으로 보여준다.

공교육 경쟁력? 학교 선택권을 학생에게 줘야

▎2019년 6월 26일 경기도교육청 앞에서 안산 동산고등학교 학부모들이 도교육청의 자율형사립고 지정취소 결정에 항의하고 있다.

소득수준에 따른 사교육비 양극화도 심화했다. 진보진영은 사교육비 증가 원인을 ‘경쟁 교육’에 있다고 진단하고, 대학평준화와 고교평준화 확대를 대안으로 꼽았다. 하지만 사교육비 증가와 양극화는 오히려 깊어졌다. 경쟁 자체를 부정하고 죄악시하는 건 바람직한 처방이 아니다. 선의의 경쟁, 학생 스스로 성장에 도움이 되는 경쟁을 하도록 지도해야 한다.

교사들을 대상으로 한 ‘잘 가르치는 경쟁’도 필요하다. 잘 가르치는 경쟁이 사라지면 공교육의 질과 경쟁력을 결정적으로 하향화시킨다. 이는 공교육 황폐화와 사교육 의존도 심화를 부른다. 그동안 교육에서 자유경쟁 원리보다 공공재정의 역할만 중시해왔다. 경쟁이 없고 노력에 대한 보상이 불분명한 교직 사회, 학교선택권의 결여, 학생모집에 대한 학교의 독점적 조건은 공공교육 실패를 가져오는 주요 원인으로 작동하고 있다. 따라서 학교 간 경쟁을 막는 고교평준화와 교사의 노력에 대한 보상이 연공 서열식 교원인사제도의 대수술이 절실하다.

이를 위해 우선 고교평준화를 끝내고 고교선택제를 도입할 필요가 있다. 학교 간에 잘 가르치는 경쟁을 유도하는 지름길은 학교 선택권을 학생에게 주는 것이다. 학생·학부모의 선택권을 확대하는 방법은 손학규 전 경기도지사가 추진했던 특목벨트사업처럼 자사고·외고를 늘리는 방법, 현 정부에서 추진하는 교육자유특구 지정을 통해 지방 명문고를 육성하는 방법, 그리고 고교평준화 보완이 있다. 이 중 2002년 경기도 7개 신도시부터 실시한 고교평준화제도를 전면 손질해 학교선택권을 확대하는 것이 파급효과가 가장 크다 할 수 있다.

이 전 교육감은 고교평준화 전면 실시를 추진했다. 경기도 31개 시·군 중 11곳에서만 했던 고교평준화를 2025년까지 모든 지역으로 확대하려고 했다. 평준화 확대론자들은 학교를 교육의 장소로 보기보다 평등을 실현하는 사회공학적 도구로 인식해 평준화에 집착한다.

이에 반해 임 교육감은 학생선택권 확대를 시사했다. 그는 언론 인터뷰에서 고교평준화를 “박정희 전 대통령의 가장 큰 과오”라고도 했다. 평준화 효과는 미미하고 부작용이 더 크다는 인식이다. 고교 평준화가 명문고를 해체해 고교 서열주의를 완화하고, 과열 입시경쟁을 줄이는 효과는 어느 정도 거둔 게 사실이다. 그러나 학력 하향 평준화, 사교육비 증가, 공교육의 무기력화 등 교육적 부작용은 더 컸다. 단기적 사명을 띠고 태어난 고교평준화가 50년 세월 장수함에 따라 공교육은 무경쟁, 무긴장의 무활성화(無活性化) 늪에 빠져 있다.

고교 선택제는 여러 가지 방법으로 설계할 수 있다. 예컨대 경기도를 하나의 공동학군(단일학군)으로 묶어 학생은 거주지에 관계없이 일반고·특목고·직업계고를 지원하고, 학교장이 정한 기준에 따라 입학자를 결정토록 하는 방식이다. 이는 현행 후기 일반계고 배정(교육감 전형)을 폐지하고 학교장 선발 전형으로 단일화하는 것을 의미한다. 학교선택권이 보장되면 교육의 다양성과 창의성이 발휘된다. 학교 선택권 확대는 선진국의 공교육 개혁 방향이기도 하다.

둘째로 교원 인사·보수체계를 성과 중심으로 개편해야 한다. 교대·사대는 상위권 10% 이내 우수학생을 뽑아 예비교사로 키우고 있다. 중등 예비교사들은 10대 1이 넘는 치열한 경쟁을 통해 교직에 들어오고 있다. 유능한 인재를 교사로 확보하는 데는 성공했으나, 연공과 형평을 중시해 설계된 교원 봉급 체계와 인사제도에 가로막혀 우수한 교사가 능력을 발휘하지 못하고 있다.

‘고인 물’ 학교에 교사도 경쟁시스템 도입 필요

능력과 성과에 대한 보상 체제가 약하고, 경쟁시스템이 없다 보니 사교육에 뒤지는 현상이 벌어진다. 따라서 교원에 관한 보수, 평가, 전보 등 인사제도를 재설계하는 교직사회 개혁이 필요하다. 같은 일을 하면서 최고 호봉자와 초임자의 임금 격차는 2.6배나 된다. 업무량과 성과에 따라 차등하는 직무급으로 단계적으로 전환할 필요가 있다.

나아가 5년 주기로 근무지를 바꾸는 순환전보제를 손질하고, 초·중등 연계 교사자격증을 만들어 초등학교와 중등학교 사이의 칸막이를 없애는 것도 방법이다.

20여 년 전, 당시 교육부 장관은 “학교가 시중 학원과의 경쟁에서 이길 수 없는 가장 큰 이유는 학원 강사들이 연구 활동에 엄청난 노력을 기울이는 데 반해 교사들은 정년을 보장받기 때문에 열심히 하지 않는다. 열심히 하는 교사 역시 돌아가는 이득이 별로 없고 능력을 발휘할 여건도 마련되지 않고 있다”고 지적한 바 있다. 이는 현재에도 곱씹어볼 일이다.

요컨대, 교사의 노력과 성과를 측정하고 이를 보수와 인사에 반영하는 성과 중심의 인사제도 구축이 교직 사회를 살리는 지름길이라 할 수 있다. 이와 같은 제도 개혁은 교육부와 국회의 협조가 있어야 실천할 수 있다. 임 교육감의 정치 경력과 행정 관록은 이런 난제를 푸는 데 큰 자산이 될 것이다. 큰 리더십을 기대해 본다.

- 김경회 명지대학교 석좌교수 kimkh1019@daum.net