시장 기능 존중하되 실패 보완 위한 정부 역할도 중요
정치권은 대화와 타협에 의한 ‘조정 기능’에 충실해야

▎한국은행이 2020년 1월 3일 발표한 ‘2019년 4분기 및 연간 국민소득(잠정)’에 따르면 2019년 1인당 GNI(달러화 기준)는 3만2047달러로 전년(3만3434달러)보다 4.1%(1387달러) 줄었다. 한 시민이 이날 유튜브로 생중계된 한국은행의 발표를 보고 있다. / 사진:연합뉴스

한국 경제의 진정한 선진화를 위해 어떤 개혁이 필요한가? 그 출발점은 발전국가의 잔재를 걷어치우고 복지국가를 완성하는 데 있다. 한국은 2018년 1인당 국민소득이 3만 달러를 넘어선 결과 세계에서 7번째로 30-50클럽에 가입했다. 즉 소득 3만 달러를 넘어서는 국가 중 인구가 5000만 명을 넘는 규모의 경제를 가진 일곱 나라 중 하나가 됐다. 내로라하는 경제력의 수준과 크기를 갖췄다는 의미다. 선진국클럽이라는 OECD(경제협력개발기구) 회원국이며, 일본 외에 아시아의 유일한 원조 공여국이다.

하지만 한국이 선진국이라는 평가에 동의하지 않는 국민도 많다. K방역의 성공이 세계의 찬사를 받고 있던 2020년 4월 말 실시한 한 여론조사에서 57.6%가 한국은 선진국이라고 답했다. 여전히 절반에 가까운 42.4%의 국민이 우리나라는 선진국이 아니라고 느끼고 있다는 것도 엄연한 사실이다.

물질적인 성장에 비해 삶의 질과 행복도가 낮은 것이 한 가지 원인일 것이다. OECD의 ‘더 나은 삶 지수’나 유엔의 ‘행복지수’ 등에서 우리나라의 순위는 경제력과 비교하면 상당히 낮게 나온다. 사회적 지지, 선택의 자유, 관대함 등에서 순위가 떨어지는 것으로 나온다. 환경 오염이나 온실가스 배출 등도 선진국과는 거리가 멀다. 누구나 알고 있듯이 돈만 많이 번다고 진짜 잘사는 것이 아니다.

하지만 정작 우리 국민에게 행복을 저해하는 요소를 물어보면 오히려 소득·일자리·노후불안 등 경제적인 요인을 주로 꼽는다. 왜 그럴까? 답은 간단하다. 평균소득은 높을지라도 빈부 격차가 커서 가난한 사람이 많고, 빈곤율이 높기 때문에 소득이 문제라는 답이 가장 많이 나온다. 소위 ‘좋은 일자리’ 부족, OECD 최고 수준의 장시간 노동과 고용불안은 많은 사람이 피곤하고 불안정한 삶을 살고 있다는 것을 의미한다.

대다수 나라에서 생애주기에 따라 40~50대까지 점차 삶의 만족도가 낮아지다가 다시 회복하는 U자형 커브가 나타나는데 우리나라는 그렇지 않다. 노년으로 갈수록 삶의 만족도가 낮아진다. OECD 압도적 1위인 노인 빈곤율이 핵심 원인이다. 그 결과가 차마 비교하기도 낯부끄러운 노인 자살률이다. 이제 노년기에 진입하기 시작한 베이비붐 세대의 앞날이 걱정이다.

발전국가에서 재분배 늘려 복지국가로

평균적인 소득 수준이 높은데도 불구하고 많은 국민이 소득 때문에 불행하다고 느끼는 이유는 극심한 불평등 때문이다. 노인 빈곤 등 빈곤 문제를 해결하고, 상대적 빈곤도 축소하기 위해서는 재분배를 늘려야 한다. 복지 확대는 가장 유효한 소득 재분배 수단이다. 기본소득 도입, 고용보험 확대, 제대로 된 연금개혁까지 소득보장 체제를 전면 확충하고 개혁해야 한다. 공교육·공공의료·주거복지 등에 재정 투입을 확대해야 한다.

선진국은 곧 복지국가(Welfare State)다. 2021년 우리나라 예산에서 복지 지출이 차지하는 비중은 36%로 OECD 평균인 50%에 크게 못 미친다. 반면 경제 관련 지출이 19%를 차지해 OECD 평균인 10%를 크게 상회한다. 복지 예산 비중이 작고 경제 예산 비중이 큰 것은 과거 정부주도 산업화를 이끌던 발전국가(Developmental State)의 유산이다. 과거와 비교하면 나아졌으나, 여전히 선진국형 지출 구조와는 차이가 크다.

아직은 성장을 좀 더 하고 나중에 복지를 늘리자는 등 성장 우선론이 여전히 위세를 부리고 있으나 이는 그릇된 생각이다. 고도 성장기의 낙수효과가 거의 사라지고 양극화가 극심해진 지금은 오히려 복지국가가 성장의 기반이다. 지나친 불평등과 불안정이 성장을 저해한다는 것은 이제 경제학계에서 주류가 됐고 정책 담론의 상식이 됐다. 소득이 골고루 분배돼야 부채에 의존하지 않는 지속적 수요 확대가 가능하고, 삶이 안정돼야 혁신과 구조조정을 잘할 수 있다.

물론 경제 유인을 죽이는 과도하고 무분별한 재분배와 복지는 성장의 적이다. 사회주의나 포퓰리즘이 망하는 길임은 이미 증명됐다. 그러나 피터 린더트(경제사학자)가 보여줬듯이 선진복지국가는 성장에 전혀 해가 되지 않고 오히려 도움이 되는 효율적인 복지를 확대해왔다. 그래서 IMF(국제통화기금)나 OECD 등의 국제기구에서도 한국 정부에 복지 확대를 권고한다. 물론 효율적 복지제도를 전제로 한 얘기다.

성장을 저해하는 주범은 복지 지출이 아니라 발전국가의 잔재인 과도한 경제 관련 지출이다. 정부 지원과 예산 사업을 집행하는 관료들과 직접적 혜택을 받는 이해관계자들 사이의 암묵적 카르텔인 경제 예산 증액은 곧 성장을 중시하는 정부의 징표이며 실제 성장률 제고로 이어진다는 허구를 퍼뜨린다. 경제 지출은 직접 수혜자 입장에서는 당연히 좋지만 나라 전체의 자원 배분을 왜곡하고 정부의 과도한 경제 개입을 유발함으로써 성장을 저해하는 경우가 많다. 온 나라에 공항을 짓자고 난리인 작금의 현실이 그 한 단면이다.

우리 사회의 과도한 성장 집착증에도 불구하고 지난 30년간 지속해서 성장 동력이 하락해왔다는 사실을 직시해야 한다. 그 중요한 이유가 발전국가의 유산으로 인한 관료자본주의다. 정부가 경제를 살리기 위해 많은 일을 하는 것 같지만, 오히려 그 과정에서 시장 기능을 왜곡하고 민간의 활력을 죽이는 경우가 비일비재하다.

시장경제의 원칙은 기업 간 경쟁에 의한 적자생존에 따라 자본과 노동을 포함한 기존 자원을 보다 효율적으로 사용할 수 있는 기업들 쪽으로 자원의 재배분(구조조정)이 꾸준히 일어나게 하는 것이다. 이 과정에서 자본과 노동이 더 효율적인 곳으로 재배치되면서 전반적인 생산성과 임금이 상승하게 되는 것이다.

이것이 유연성이다. 한국 경제는 이 부분에서 큰 문제를 안고 있다. 흔히 노동시장 유연성 문제를 제기하지만, 이보다 훨씬 더 큰 문제는 자본시장 유연성이다. 망할 기업이 빨리빨리 망하지 않으니까 새로운 기업이 자라나기 어려운 환경이 지속한다. 관치금융이 여전히 위세를 부리고 있다.

관료자본주의에서 시장자본주의로

그 핵심은 관료주도 구조조정이다. 망할 기업들을 산업은행이 끌어안고 정부가 지원하면서 구조조정이 지연된다. 정부는 자본시장이 발달하지 않은 상태에서 경제의 충격을 막으려면 그럴 수밖에 없다고 하지만, 관료주도 구조조정이 지속하기 때문에 자본시장이 발달하지 못하고 있다. 자본시장의 투명성과 책임성을 높이기 위한 규제 개혁을 하기는커녕 어설픈 규제 완화로 라임·옵티머스 등 펀드 사기나 불완전 판매 등이 기승을 부리게 한 것도 정부의 책임이다.

R&D(연구·개발) 지원, 중소기업 지원, 벤처 육성 등 정부의 각종 기업 지원정책도 심각한 부작용을 낳는다. 좀비기업 연명과 구조조정 지연을 초래하기도 하고, 민간에서 자생력 있는 혁신 생태계가 자라나는 것을 오히려 방해하기도 한다. KDI의 연구에 의하면 정부의 지원을 받은 중소기업의 경영 성과가 받지 않은 기업에 비해 저조했다고 한다. 과도한 SOC(사회간접자본) 투자 문제는 더는 지적할 필요도 없을 것이다.

물론 시대착오적인 연공급(年功給)을 비롯해서 유연성 제고를 위한 노동시장 제도 개혁도 필요하다. 그 전제가 복지국가다. 노동시장 상층부에만 해당하는 일이기는 하지만 노동의 재배치가 원활하지 못한 까닭은 사회안전망이 부실해 노동자의 저항이 크고, 노동자의 전직을 돕는 적극적 노동시장 정책이 미흡하기 때문이다. 소위 “해고는 살인”이라는 구호의 배경이다.

발전국가에서 복지국가로 이행하는 것이 관료자본주의에서 시장자본주의로 이행하는 토대가 된다. 튼튼한 안전망을 바탕으로 시장 기능에 의한 상시 구조조정이 원활하게 이뤄지는 것이 시장자본주의의 요체다. 정부와 시장의 역할 재정립이 필요하다. 정부는 기업 대신 사람을 지원하고 보호해야 하며, 기업은 경쟁하고 그 결과에 따라 구조조정을 해야 한다.

시장만능주의 혹은 신자유주의로 가자는 것이 결코 아니다. 튼튼한 복지국가로 가자는 것이다. 또한 시장 기능 존중 및 활성화와 함께 시장의 실패를 보완하기 위한 정부의 역할도 중요하다. 건강한 시장은 자유방임 시장이 아니다.

정부는 복지는 물론 공공서비스와 기초연구 등 공공재 공급에 힘쓰고, 공정경쟁을 보장하기 위한 경쟁의 규칙을 수립하고 심판 역할을 해야 하며, 인권과 환경 등 사회적 가치를 보호하기 위한 규제를 해야 한다. 공공적 가치를 파괴해 이득을 누리는 경우 징벌적 손해배상, 집단소송 등 일벌백계의 제도와 관행을 확립하는 것을 전제로 사전적 규제를 완화해 혁신을 고취해야 한다.

장기적으로 경제 성장은 인구와 사람의 능력(숙련과 지식), 그리고 자본과 기술 수준에 따라 결정된다. 경제 발전 초기에는 자본 축적을 중심으로 하는 양적인 성장이 주된 성장 동력으로 작동한다. 기술의 발전은 선진기술 도입과 모방에 의존한다. 과거 우리나라는 정부주도 산업화 시대에 이와 같은 ‘선진국 따라잡기’ 혹은 추격형 성장을 성공적으로 추진했다. 그러나 그 효용성이 떨어진 1990년대 이후 성장 동력이 꾸준히 하락하고 있다.

1960~1970년대와 같은 인구 과잉 시대에는 기업을 지원하는 자본 축적 중심의 성장이 매우 효과적이었으나, 이후 인구 증가는 하락하고 자본 축적은 지속함에 따라 1990년 대 이후 자본 과잉 시대로 접어들었다. 자본 과잉 시대에는 ‘수확 체감의 법칙’에 따라 축적 중심 성장은 갈수록 효과가 떨어진다. 개도국 단계에서 효과적인 모방과 응용 중심의 추격형 교육 및 연구개발 시스템도 산업구조와 기술이 선진국 수준에 근접해가면서 효과성이 떨어지게 됐다.

추격형 성장에서 선도형 성장으로

▎2020년 11월 30일 국회에서 열린 국회 산업통상자원 중소벤처기업위원회 전체회의에서 중소기업 기술탈취 방지 방안 관련 공청회가 진행되고 있다. / 사진:오종택 기자

그래서 축적주도 성장에서 혁신주도 성장으로, 추격형 성장에서 선도형 성장으로 전환해야 한다는 얘기를 끊임없이 해왔다. 지식경제·창조경제·혁신성장 등등 정권에 따라 구호는 바뀌었지만 본질적으로 같은 얘기를 반복하며 정부가 주도하는 산업정책 및 혁신 정책을 펼쳐왔다.

그 결과 우리나라는 세계 최고 수준의 R&D 투자 등 혁신 관련 투입 및 산출 지표가 매우 높은 나라가 됐다. 문제는 이런 양적 지표의 성장에도 불구하고 원천기술 개발, 기술 무역수지, 생산성과 국제 경쟁력 향상 등 실질적인 혁신성장의 성과는 매우 미흡하다는 것이다. 이를 일컬어 코리아 R&D 패러독스라고 한다. 관료자본주의가 빚어낸 모순이다.

‘혁신의 혁신’이 필요하다. 정부의 지원을 받으니까 혹은 받기 위해서 하는 혁신이 아니라 경쟁의 압력 때문에 스스로 생존하고 성장하기 위해 혁신을 하도록 해야 한다. 혁신하는 기업이 빨리 성장할 수 있도록 경쟁에서 뒤처진 기업은 빨리 망하게 해야 한다. 경쟁에 입각한 혁신이라는 시장의 순기능을 활성화해야 한다.

시장에 그냥 맡기자는 건 아니다. 독점 대기업에 의한 시장 왜곡과 기술 탈취를 막아야 하며, 사회안전망을 튼튼히 해야 한다. 본질적으로 위험을 수반하는 행위인 혁신을 고취하기 위해서, 또한 이로 인한 시장의 구조조정이 유연하게 일어나게 하려면 튼튼한 사회안전망이 필수다. 기존 지식의 습득과 응용에 치중한 교육, 단기성과주의에 경도된 연구개발 등 추격형 성장기에 형성된 관행을 근본적으로 개혁하고, 공교육 혁신과 기초연구에 대한 투자를 확대해야 한다.

선도형 성장을 제대로 하려면 사람 중심 경제가 돼야 한다. 정부는 사람의 역량을 키우고 사람을 보호하는 데 집중하고, 기업도 사람 중심 경영을 해야 한다. 사람이 혁신의 주체이기 때문이다. 사람은 안정과 여유가 없으면 혁신하지 못한다. 기업에는 경쟁의 압력을 가하고, 사람에게는 보호와 지원을 해주는 것이 ‘혁신의 혁신’을 이루는 요체다.

이상에서 강조한 발전국가에서 복지국가로, 관료자본주의에서 시장자본주의로, 추격형 성장에서 선도형 성장으로 경제 패러다임을 전환하는 것은 한국 경제가 온전한 선진 경제가 되기 위해 풀어야 하는 고유한 과제다. 여기에 더해 코로나19 팬데믹으로 새롭게 부각된 경제 패러다임 전환의 과제가 또 있다. 디지털 전환과 녹색 전환이다. 이 부분을 소홀히 하면 새로운 흐름에 뒤처지고 결코 진정한 선진화를 이룰 수 없을 것이다.

무릇 ‘위기가 기회’라고 하는 것은 위기로 인해 과거의 것이 무너지면 새것이 자라날 여지가 생기기 때문이다. 기후 위기의 심각성이 부각되면서 친환경적 경제 회복에 관한 국제적 합의가 확산하고 있다. 유럽연합(EU)은 이미 ‘유럽 그린 딜’ 정책을 추진하고 있으며, 미국의 새 정권도 ‘그린 뉴딜’ 정책을 상당 부분 실시할 예정이다. 각종 국제기구는 물론 글로벌 기업들과 펀드들도 환경을 의사결정의 중심에 두기 시작했다.

디지털 전환과 녹색 전환 서둘러야

▎우리나라의 정치는 대안 모색보다는 진영 논리를 우선하다 보니 갈등을 고조시킨다. 고위공직자범죄수사처(공수처)법 개정안 등을 두고 극한 대치를 보이는 여야. / 사진:연합뉴스

환경을 무시하는 기업은 세계 경제에서 점점 설 자리를 잃게 될 것이다. 디지털 전환을 게을리하면 경쟁력이 점점 하락할 것도 분명하다. 팬데믹으로 인해 비대면 서비스가 생활과 경제 각 분야로 확산하면서 디지털 전환이 전면화하고 있다. 이미 진행되고 있던 4차 산업혁명을 가속해 산업 경쟁력을 향상함은 물론 디지털 경제의 도전에 대비해야 한다.

지금 정부가 디지털 뉴딜과 그린 뉴딜을 포함한 ‘한국판 뉴딜’을 추진하는 것도 이러한 맥락에서 나온 것이다. 당연히 가야 할 길이다. 하지만 이를 단순히 데이터 산업이나 인공지능, 재생에너지 등 특정 분야를 키우는 산업정책 정도로 접근해서는 안 된다. 모든 산업 분야를 포괄해 경제 전반을 디지털화하고 그린화해야 하며, 사회구조와 생활방식까지 다 바꿔나가야 한다.

이러한 포괄적 전환에 성공하려면 정부의 노력과 재정 투입만으로 이뤄질 수는 없다. 민간의 참여가 그 이상으로 중요하다. 재정 투입은 마중물 역할에 국한하고, 정부는 규제와 유인을 적절히 활용해 민간의 자발적 변화를 유도하는데 집중해야 한다. 또한 루스벨트 대통령의 뉴딜이 그랬듯이 장기간에 걸쳐 꾸준히 정책이 추진돼야 하며, 그 과정에서 계획이 보완되고 진화해나가야 한다. 이것이 가능하기 위해서는 사회적 합의가 중요하다.

이를 위해 정치의 변화 뿐만 아니라 정부조직의 개편이 필요하다. 기존의 관료적 타성과 부처 이기주의를 벗어나서 강력한 개혁을 추진할 수 있는 기획 기능을 수행하며, 개혁을 실제로 추진할 수 있는 힘을 가질 수 있도록 예산 편성권을 보유한 개혁 사령탑이 필요하다. 김대중 정부 때의 기획예산위원회와 유사한 기구, 혹은 미국의 관리예산국과 유사한 기구를 대통령 직속 기구로 설치할 필요가 있다. 이 외에도 많은 개편이 필요하지만 특별히 중요한 한 가지는 금융감독 기능과 금융정책 기능의 분리다. 이는 관치금융을 청산하고 관료자본주의에서 시장자본주의로 가기 위해 반드시 해야 할 개혁이다.

- 유종일 KDI국제정책대학원장 jyou@kdischool.ac.kr