北 개혁·개방 기대감 모았지만, 10여 년 만에 개성공단 일방적 폐쇄로 실패
공단에 두고 온 국내 기업 자산·제품, 무단 반출돼 평양 시내 돌아다니기도

▎2004년 12월 15일 서울 소공동 롯데백화점에서 소비자들이 개성공단 입주기업이 만든 냄비를 구매하고 있다. ‘통일 냄비’라고 불리며 남북 경제협력의 기대감을 키웠지만, 개성공단은 10여 년 만에 파국을 맞았다.

2004년 12월 15일 저녁 개성공단 시범공단에서 ㈜리빙아트가 생산한 ‘통일냄비’ 시제품 1000세트가 서울 시내 백화점 판매대에 등장했다. 당일 완판돼 구매하지 못한 소비자는 대기표를 받는 등 인기 폭발이었다. 라면을 끓여 먹는 평범한 냄비지만, ‘개성산(made in Gaesung)’인데다 ‘통일’이라는 브랜드에 소비자들의 관심이 집중됐다. 모자라는 물량은 서울에서 생산한 제품으로 충당하기까지 했다. 국민들은 냄비를 통해 남북 화해 협력과 통일의 이미지를 상상했다. 냄비는 쉽게 제조하면서도 전 국민에게 판매가 용이한 개성공단의 시그니처(signature) 제품으로 선정됐다.

개성산이었지만 사실 공장 건설은 물론 철판과 냄비 주조용 틀도 모두 서울에서 가져간 것이었다. 공장 가동의 핵심이었던 전력도 남측 문산변전소에서 10만㎾를 송전했다. 인력과 토지만 북측이 제공하고 자본과 기술 및 설비 등은 남측에서 투자했다. 통신은 KT, 용수는 수자원공사 등 인프라를 조성하는 데 1조원의 남북협력기금이 투자됐다.

평당 15만원의 저렴한 토지 사용료와 100달러가 안 되는 근로자 월급이 고임금에 시달리던 남한 기업에 매력적으로 다가왔다. 봉제, 용기 등 시범단지 15개 입주업체는 초기 투자의 부담을 무릅쓰고 공장을 지었다. 남북 당국은 투자 보장, 이중과세 방지, 청산 결제, 상사 분쟁 해결 등 수백 쪽에 달하는 4대 경협 합의서에 서명하는 등 공단의 안전성 담보에 주력했다.

공단은 북한 영역에 위치한 관계로 동남아 등 다른 해외공단과 달리 통제가 심했고 자유로운 출입이 어려웠다. 근로자들과 한국어로 소통하는 것은 장점이었지만, 보위부의 감시는 큰 걸림돌이었다. 매년 임금 상승 속도도 시간이 갈수록 당초 합의와 달리 빨라졌다. 현장에서는 공장의 효율적 가동보다 체제 수호가 우선이었다. 지리적 이점과 저렴한 인건비는 긍정적이었지만, 기업인들의 통행 제한과 평양의 무리한 요구는 중국이나 동남아 공단에서는 있을 수 없는 행태였다.

천안함·연평도 만행에도 개성공단 가동 지속

한쪽에서는 공장을 가동하면서도 북한 정찰총국은 2010년 천안함 폭침과 연평도 포격이라는 만행을 자행했다. 역대 정부는 위기 상황에서도 개성공단이 북한 개혁·개방의 신호탄이라는 기대감에 가동을 지속했다. 개성공단 입주기업들이 생산성을 높이기 위해 북측 노동자들에게 지급한 초코파이가 큰 인기를 끌면서 화제가 되기도 했다. 오후 3시에 5만여 명의 근로자 1인당 4개씩 제공한 초코파이 간식이 개성 장마당에 유통되면서 자본주의가 부활하기를 희망했다. 이 초코파이는 북한 장마당에서 당시 개당 500~700원 정도의 비싼 가격에 팔려 노동자들의 적지 않은 부수입원이 됐다.

초코파이가 장마당에서 큰 인기를 끌자 남한에 대한 우호적인 분위기가 확산될 것을 우려한 북한 당국은 ‘초코파이가 지겹고 물렸다’며 2014년부터 초코파이를 다른 간식으로 대체해달라고 요구했다. 2015년부터는 초코파이를 모방한 ‘경단설기’ 등의 간식을 평양기초식료품공장에서 생산해 평양시장과 개성공단에 공급했다.

필자는 개성공단 입주기업 심사위원을 하면서 이질적인 경제체제 아래에서 비즈니스를 한다는 것이 교과서 이론과는 다르다는 것을 절감했다. 개성공단은 1998년 10월 고 정주영 현대그룹 명예회장이 소떼를 끌고 두 번째로 방북해 김정일 국방위원장을 만났을 때 처음 논의됐다. 당시 햇볕정책을 펼치고 있던 김대중 정부의 적극적인 지원으로 현대그룹과 북한은 서해안 공단 건설에 관한 합의서를 체결했다. 당시 공단 입지를 두고 현대는 해주를 요구한 반면, 북한은 신의주를 제시했다. 2000년 6월 정주영 회장이 평양을 방문했을 때 북한은 공단 후보지로 개성지역을 제시했고, 두 달 뒤 방북한 정몽헌 현대아산 회장에게 개성특구 결정을 통보했다. 이 지역은 북한 6사단과 64사단, 62포병여단 등 수도권을 겨냥한 장사정포 부대가 배치된 군사지역이었기 때문에 개성공단은 이례적으로 받아들여졌다. 개성공단 조성으로 이 부대는 북쪽으로 15㎞ 이상 뒤로 물러났다.

2000년 8월 현대아산과 북한 아시아태평양평화위원회, 민족경제협력연합회 3자는 ‘공업지구 건설·운영에 관한 합의서’를 채택해 개성공단 개발을 공식화했다. 2002년 11월 북한은 개성을 경제특구로 지정하는 ‘개성공업지구법’을 제정했다.

2003년 6월 330만㎡(약 100만 평) 규모인 1단계 단지 개발이 시작됐다. 2004년 시범단지 9만3000㎡를 분양했고, 6월 시범단지에 15개 입주기업이 계약을 체결하고 준공식을 열었다. 개성공단 생산액은 가동 첫해인 2005년 1491만 달러로 시작해 2007년 1억8478만 달러, 2012년 4억6950만 달러로 증가했다. 입주업체도 2005년 18개 업체에서 이듬해 30개, 2011년 123개, 2016년 2월 폐쇄 시점 기준 124개로 늘어났다. 개성공단에 5만 명의 북한 노동자가 근무하면서 남측에서는 개혁·개방 및 자본주의 학습장이 되기를 희망했다. 북한 근로자 수는 2004년 10월 55명으로 시작해 2012년 처음 5만 명을 넘어섰다. 국내 중소규모 공단에 버금가는 인력 규모였다.

개성공단은 해외 진출에 실패한 국내 중소기업의 활로가 됐다. 개성공단 입주업체는 노동 집약 산업인 봉제·섬유 산업과 생산·조립 산업이 대부분을 차지했다. 업종별로 보면 섬유업종이 73개 사로 58%를 차지했고, 기계금속(24개사, 19%), 전기·전자(13개사, 11%), 화학(9개사, 7%) 순이었다.

北 당국 통제와 핵위협으로 공단 가동 한계 도달

▎개성공단은 1998년 10월 고 정주영 현대그룹 명예회장이 소떼를 끌고 방북해 김정일 국방위원장을 만났을 때 처음 논의됐다. 당시 햇볕정책을 펼치고 있던 김대중 정부의 적극적인 지원으로 현대그룹과 북한은 서해안 공단 건설에 관한 합의서를 체결했다.

중국이나 동남아 공단과 달리 현장에선 기업과 북한 당국 간 갈등이 작지 않았다. 북한 노동자는 입주 기업이 직접 고용하는 것이 아니라 개성시 인민위원회가 공급하는 방식이었다. 대부분 고졸(83.1%) 이상의 학력으로, 30~40대 연령 비중(69.6%)이 가장 컸다. 노동자의 보수는 기본급, 성과급 등 각종 수당과 사회보험료 등이었다.

기본급은 관리위원회와 중앙특구개발지도총국의 합의로 월 최저임금이 결정되고 전년도 최저임금의 5%를 초과해 인상할 수 없도록 했다. 월 최저임금은 50달러로 시작해 2007년 8월 52달러, 2008년 8월 55달러, 2009년 8월 57달러, 2010년 8월 60달러, 2011년 8월 63달러, 2012년 8월부터 67달러로 인상됐다. 2014년 12월 기준 평균 임금은 약 141.4달러 수준이었다.

임금 지급 방식은 직불제가 아니라 기업이 매월 개별 노동자에게 임금 명세표를 보여주고 확인·서명을 받은 후 북한의 중앙특구개발지도총국에 달러로 지급하는 식이었다. 근로자가 누구에게서 급여를 받는지는 경영에 있어 매우 중요한 일이다. 직불제가 시행되지 않으면 근로자와 기업주의 관계는 한계가 있을 수밖에 없다. 입주기업들의 강력한 요구에도 불구하고 직불제는 시행되지 않았다.

총국은 기업이 건넨 임금에서 의료·교육·주택 등 공공서비스 비용을 의미하는 ‘사회문화시책비’ 명목으로 30%를 공제하고 남은 70%는 ‘물표’라 불리는 현물 임금과 북한 원화로 계산한 현금 임금으로 개별 노동자에게 지급됐다. 대개 근로자 몫 중 80%가 물표로, 나머지가 북한 원화 현금으로 지급됐다. 물표는 개성 시내 10여 개 개성공업지구 전용 물품공급소에서 물건을 사는 데 사용됐다. 전용 물품공급소는 일반 상점보다 낮은 국정 가격으로 물품을 수령할 수 있었다.

2016년 1월 4차 핵실험과 2월 북한의 연이은 미사일 발사로 개성공단이 폐쇄될 때까지 우여곡절이 있었지만, 124개 입주기업은 온갖 불합리한 관행을 견디며 공장을 가동했다. 2007년 대선 당시 이명박 대통령 후보는 강화도 한강하구 모래사장에 나들섬공단을 건설해 북한 근로자들을 출퇴근 방식으로 일하게 하는 구상으로 개성공단의 근본적인 리스크를 해결하는 방안을 검토했으나 성사되지 않았다. 북한이 근로자를 남측 공단에 송출하지 않을 것이라는 판단 때문이었다.

2013년 3차 핵실험 이후 북핵 위협이 실존적으로 깊어지는 상황에서 공단 가동은 점차 한계를 보였다. 남북관계의 부침에 따라 북한은 일방적으로 기업의 상주 인원을 제한하고 세 차례에 걸쳐 통행을 차단했다. 기업인을 억류하는 상황도 발생했다. 2013년에는 한·미 군사훈련과 최고 존엄 모욕 등의 문제로 5개월간 공단 가동이 중단되기도 했다.

핵무기 개발이 본격화됨에 따라 11건의 유엔 대북제재도 발동됐다. 공장 가동은 점차 한계상황에 다다랐다. 경제협력이 정치적 협력을 가져온다는 기능주의(functionalism) 접근은 한계를 보였다. 유럽연합(EU)에서 시현된 경협이 정치적 화해와 협력으로 확산된 파급효과(spillover)는 개성공단에서 나타나지 않았다. 2020년 6월 북한은 개성공단 내 235억원이 투입된 남북공동연락사무소를 전격 폭파했다. 연락사무소 바로 옆에 있는, 2007년 참여정부 시기에 지어진 개성공단 종합지원센터도 심하게 훼손됐다.

공단에 남은 남측 자산 무단사용 정황 포착

▎현대자동차가 만든 개성공단 북한 노동자들의 통근버스(왼쪽)가 최근 평양 시내에서 운행되고 있는 모습(오른쪽)이 포착됐다. 북한이 개성공단 내 남측 자산을 무단 사용한 정황을 보여주는 사례다. / 사진:중앙포토, 연합뉴스

지난해부터 북한이 개성공단 내 한국 자산을 무단으로 사용하는 정황이 위성사진과 북한 관영 매체를 통해 지속적으로 포착되고 있다. 최근 정부가 개성공단 무단 사용에 대해 강력하게 경고했는데도 북한은 오히려 공단 내 공장 가동을 확대하고 있다. [미국의 소리(VOA)] 방송은 지난 4월 20일 촬영된 위성사진을 분석한 결과 개성공단 내 21곳의 건물과 공터에서 버스와 인파, 자재 등이 발견됐다고 보도했다. 6월 들어 가동 공장은 30곳으로 늘었다.

특히 쿠쿠전자, 사마스전자, 명진전자, 제씨콤 등 기업에서는 전기·전자 장비 등 상대적으로 부가가치가 큰 제품이 생산되고 있다. 정보당국이 브로커의 활동 내역과 북·중 간 유통된 제품을 조사한 결과 이 중 일부는 평양백화점 등에서 자체적으로 판매하고, 나머지는 중국과 러시아 등으로 수출해 외화를 벌어들이고 있는 것으로 파악됐다.

개성공단 철수 때 쿠쿠전자는 밥솥 완제품 1만여 개와 42만여 개를 만들 수 있는 부품·자재를 두고 철수했다. [자유아시아방송(RFA)]은 “생산 인력은 개성공단이 운영될 때 남조선의 쿠쿠전자 기업에 근무하던 개성 주민들”이라고 보도했다.

개성공단에서 만든 전기밥솥에는 ‘비음성 압력밥가마’라는 상표가 붙었는데 평양백화점에서 6인분 밥솥은 50달러(북한 돈 41만원), 10인분 밥솥은 80달러(북한 돈 65만6000원)에 판매된다고 한다. 쿠쿠밥솥은 북한 주부들 사이에서 인기가 매우 좋다고 알려졌다. 공단 내 의류 공장 설비를 무단으로 가동해 학생 교복과 내수용 의류를 생산했다는 주장도 나왔다. 북한은 현재 개성공단 내 봉제 공장 위주로 전체 우리 설비의 10~15% 정도를 사용하는 것으로 추정되고 있다.

최근엔 개성공단의 전자제품 생산 업체에 청색 버스 여러 대가 서 있는 모습이 위성사진에 포착되고, 통근용 버스가 평양 시내를 누비는 모습이 처음 확인됐다. 개성공단 가동 당시 운용하던 북측 근로자 출퇴근 버스는 현대자동차의 ‘에어로시티’ 290대였다. 이 중 약 220대는 개성공단 내 버스 차고지와 공장 공터 등에서 위치가 확인됐지만, 나머지 약 70대는 행방이 불투명한 상태다.

‘에어로시티’는 지붕에 하얀색 에어컨이 설치돼 있어 다른 중국제 버스와 달리 위성사진으로도 쉽게 판별된다. 위성사진을 통해 3대가 개성 시내 큰 도로를 주행 중인 모습이 포착됐고, 13대가 광장 혹은 차고지에서 주차된 형태로 발견됐다. 차고지로 추정되는 한 지점에 11대의 버스가 서 있었는데 이 중 9대가 하얀색 에어컨이 설치된 ‘에어로시티'였다. 북한이 공단 출입 근로자를 출퇴근시키거나 개성 시내에서 일반 승객들을 실어 나르고 있는 것으로 추정된다.

‘통일 마중물’이라던 기대감은 허상이었나

북한이 개성공단을 무단 가동하기로 결정한 시점은 2019년 2월 ‘하노이 노딜’로 북·미 대화가 사실상 종료되고, 문재인 정부의 대화 재개 시도가 완전히 무산되면서 남북공동연락사무소를 폭파한 2020년 6월 이후로 파악된다. 2018년 6월부터 2020년 1월까지만 해도 남측 인력 50여 명이 공단 내 연락사무소에 상주하기도 했다.

2020년 11월부터는 개성공단 일대를 촬영한 위성사진을 근거로 북한이 개성공단을 무단으로 가동하는 정황이 외신을 통해 보도되기 시작했다. 문재인 정부는 임기 말까지 북한의 개성공단 불법 사용에 대해 공개적인 항의를 하지 않았다. 개성공단 불법 사용과 관련한 문재인 정부의 공식 메시지는 지난해 5월 9일 윤석열 대통령 취임식 전날이 돼서야 사실상 처음으로 나왔다.

북한의 개성공단 무단 가동은 소탐대실이다. 북한은 2012년 김정은 집권 이후 20여 개의 경제특구를 지정해 투자 유치에 열을 올리고 있다. 수백 쪽에 달하는 경협 합의서를 휴지조각으로 만드는 공장 무단 가동 행위는 비즈니스 관행에 맞지 않고 기업인의 발길을 끊게 할 것이다. 북한이 투자 분쟁 해결 절차도 지키지 않고, 스스로 사인한 ‘남북 사이의 투자보장에 관한 합의서’와 ‘개성공업지구법’을 대놓고 위반하는 상황에서 북한에 투자하겠다는 기업인이 나올 리 없다.

중국의 지도자 덩샤오핑(鄧小平)은 지난 1980년 개혁·개방을 선언하고 상하이 등 14개 항구를 개방했다. 그는 점을 선으로 연결하고 내륙으로 확대하는 점(点)·선(線)·면(面) 발전 전략을 야심차게 추진했다. 하지만 100억 달러를 유치하는 데 만 5년 이상 소요됐다. 그는 꼬리표가 달린 돈은 의심이 많고 장기적으로 수익을 장담할 수 없으면 절대 움직이지 않는다는 사실을 절감하고 과감한 투자유치 전략을 구사했다.

통일의 마중물이라는 대의명분으로 출범했던 개성공단은 이제 통일 이후를 기약할 수밖에 없을 것이다. 통일 냄비처럼 순식간에 달아올랐던 개성공단은 일순간에 막을 내렸다. 북한의 주장대로 정치·군사 분야의 ‘근본문제’ 해결 없이 경제협력을 성공적으로 진행하는 것은 한계에 직면했다. 정세가 안정되면 재가동되지 않을까 기대했던 기업인들의 가슴에 대못을 박았다. 북한은 중국 업체를 상대로 개성공단에 투자 및 일감을 유치하려고 시도하고 있다. 여의치 않으면 우리 기업들의 시설을 무단 사용하는 것을 넘어서 중국에 팔아넘기려는 시도까지 검토한다는 소문이다. 개성공단 내 공장 건물과 각종 장비 및 설비는 모두 한국 측 자산이다.

감성에 매몰된 남북관계 개선 기대 경계해야

최근 금강산 지역에 투자했던 관광공사와 현대아산의 금강산호텔과 금강산역 등 시설물이 북측에 의해 완전히 철거돼 흔적도 없이 사라져버렸다. 2019년 김정은의 현장시찰에서 “너절한 남측 시설을 싹 들어내라”고 지시한 결과다. 북한이 개성공단 출퇴근 버스 등 우리 자산을 무단 사용한다는 관측이 꾸준히 나오자 통일부는 4월 6일 북한에 개성공단 내 우리 측 시설의 무단 사용을 중단하라는 내용의 통지문을 발송하려 했지만, 북한은 수령을 거부한 뒤 남북공동연락사무소와 군 통신선 간 정기 통화를 끊어버렸다.

최근 통일부는 ‘개성공단 무단 가동’에 대해 북한에 손해배상 소송을 검토하고 있지만, 공단의 태생적인 한계로 실효성은 떨어진다. 개성공단 무단사용에 대한 법적 조치의 실효성보다 북한의 불법적인 행위에 대해 가용한 모든 수단을 동원하겠다는 정치적 의지를 표현한 것으로 평가된다. 북한을 상대로 소송을 검토하고 있는 기관으론 남북협력기금 수탁기관인 한국수출입은행, 통일부 산하 개성공업지구지원재단 등이다. 수출입은행은 개성공단 가동 중단으로 피해를 본 기업들에 남북협력기금으로 조성된 경협보험금을 집행하면서 신청 기업들에 대위권 행사 관련 약정서를 받아 공단 내 일부 자산에 대한 법적 권리를 갖고 있다.

공단이 우리의 관할권 밖에 있다는 태생적 한계는 출발부터 심각한 문제였고 결국 발목을 잡았다. 모래 위에 세워진 사상누각의 운명은 이미 예견돼 있었으나 민족이 이념보다 앞설 수 있다는 환상으로 거액의 남북협력기금을 쏟아부은 후과(後果)다.

일찍이 조국 헝가리에서 사회주의를 체험하고 하버드대에서 강의했던 석학 코르나이(J. Kornai) 교수는 지난 1991년 그의 명저 [사회주의 정치경제이론]에서 체제와 권력의 본질적인 변화가 발생해야 사회주의 국가와 경제협력이 성공할 수 있다고 진단했다. 석학의 조언을 떠나 상식적으로도 판단할 수 있는 이야기다. 하지만 선거 때마다 민족이라는 감성에 매몰되고 표를 얻기 위한 포퓰리즘적 선동이 남북관계에서도 횡횡하면서 시행착오는 여전히 되풀이되고 있다.

※ 남성욱 - 고려대 통일융합연구원장. 국가안보전략연구원장, 고려대 북한학연구소장을 지냈다. 2013년 민주평화통일자문회의 사무처장을 지낸 뒤 후학 양성과 북한 문제 연구에 전념해오고 있다. [김정은의 핵과 경제](2022, 박영사), [북한 여성과 코스메틱](2017, 한울아카데미), [한반도 상생프로젝트](2009, 나남) 등 북한문제에 관한 다수의 책을 펴냈다.