저성장·저출산·양극화 문제 해결할 수 있는 ‘열쇠’가 균형발전…17개 시·도 등 각계 의견 담은 5개년 계획 연내 수립, 본격 출항

균형발전은 문재인 정부의 국정과제 중 핵심이다. 균형발전은 100대 국정과제에 포함돼 있다. 또 4대 복합·혁신과제(일자리·저출산고령화사회·4차 산업혁명·균형발전과 지방분권)이기도 하다. 균형발전 정책의 중심에는 대통령 직속 지역발전위원회(위원장 송재호)가 자리하고 있다. 문재인 정부는 ‘국가균형발전 비전과 전략’을 곧 발표할 예정이다. 아울러 대통령 직속 지역발전위원회 명칭도 국가균형발전위원회로 변경된다.

▎송재호 대통령 직속 지역발전위원회 위원장이 월간중앙과의 인터뷰에서 국가균형발전의 필요성을 역설하고 있다.

문재인 대통령은 지난해 8월 11일 송재호(58) 제주대 교수를 대통령 직속 지역발전위원회 위원장에 임명했다. 송 교수는 문 대통령의 정책브레인 그룹인 ‘심천회’(心天會) 출신이다.

송 교수가 중책을 맡게 된 것은 단순히 문 대통령과의 인연 때문만이 아니다. 그는 참여정부 시절 문화체육관광부 산하 한국문화관광연구원장과 대통령 직속 국가균형발전위원회 및 정책기획위원회 위원을 지냈다. 이때 문 대통령과 가까워졌고 2012년과 지난해 대선 때 ‘문재인 후보’를 도왔다. 송 위원장은 문재인 정부의 정권인수위원회 격이었던 국정기획자문위원회에서 정치행정분과위원으로 활동했다.

청와대는 송 위원장에 대해 “새 정부 5대 국정목표 중 하나인 ‘고르게 발전하는 지역’을 구현하고 국가균형발전을 이끌 적임자”라고 설명했다. 또 혁신도시·행복도시 등 공간 정책에 더해 ‘사람 중심 국가균형발전’에 일조할 것이란 기대도 드러냈다.

월간중앙이 문재인 정부의 ‘야심작’인 지역발전위원회의 송재호 위원장을 1월 9일 정부서울청사에서 만났다. 송 위원장은 “전국이 고루 잘사는 나라가 균형발전의 목표”라며 말문을 열었다.

문재인 정부는 균형발전을 최우선 국정과제 중 하나로 삼고 있다. 국가균형발전이 필요한 이유와 철학적 배경은 무엇인가?

“우리나라는 불균형이 너무 심하다. 균형 잡힌 나라, 골고루 잘사는 나라가 돼야 한다. 수도권 면적은 국토의 11.8%인데 인구는 49.8%다. 정부 출연(出捐)기관의 70%, 100대 기업 본사의 80%가 수도권에 몰려 있다. 선진국의 경우 이런 비율이 20%가 안 된다. 저성장·저출산·양극화 문제를 해결할 수 있는 열쇠가 균형발전이다. 수도권은 이미 포화인 반면 지역은 잠재력이 크니 지역으로 눈을 돌려 새로운 동력을 찾아보자는 것이다.

국가균형발전은 대한민국의 헌법 가치이기도 하다. 제123조 2항에 ‘국가는 지역 간의 균형 있는 발전을 위하여 지역 경제를 육성할 의무를 진다’고 명시돼 있다. 또 국가균형발전은 시대정신이자 문재인 정부의 핵심 국정목표 중 하나로 국민통합의 필수요건이기도 하다. 국민의 나라, 정의로운 대한민국의 요체는 ‘고르게 잘사는 지역’을 실현하는 데 있다. 4대 복합·혁신과제 가운데 균형발전은 다른 과제들이 구현될 수 있는 밑거름이다. 문재인 정부 국가균형발전의 철학적 배경과 관련 이론은 크게 네 가지라 할 수 있다. ▷국민중심 민주주의(나로부터 어디에서나 늘 행사되는 주권) ▷분권화 이론 및 내생적발전론(자치분권과 병행 추진) ▷굿 거버넌스(governance), 지역혁신체계(참여와 연대, 혁신클러스터 중시) ▷포용성장, 지속가능발전론(사회적·환경적 가치 등 중시)이다.”

국가균형발전특별법 개정안 연내 통과 무난할 듯

균형발전이란 무엇인가? 참여정부 때와 비교해 어떤 공통점과 차이점이 있는가?

“노무현 정부는 균형발전이란 이름을 내세운 최초의 정부다. 행정수도와 공공기관 이전을 통해 지역에 거점을 만드는 일을 했다. 또 균형발전특별법을 제정해서 위원회를 출범시킨 게 참여정부다. 대통령이 대단히 강력한 방식으로 일을 추진했다. 100대 국정과제 중 균형발전 관련 과제가 23개나 됐다. 균형발전과 관련해 가장 많은 성과를 냈던 정부가 참여정부다. 이후 두 정부도 균형발전을 아예 외면했던 것은 아니었다. 하지만 기대나 목표에는 미치지 못 했다. (지난 두 정부에서) 균형발전의 철학이 퇴색했기 때문에 이 부분을 복원해야 한다. 다만 중앙집중식보다는 권한을 지역에 넘겨주고 지역이 주도적으로 할 수 있게 해줘야 한다. 지역 주도의 분권, 지역에 역량을 배가하는 혁신, 문재인 정부는 이 두 가지에 중점을 두고 있다.

또 균형발전의 지향점 중 하나는 지역의 자존감, 지역주민의 긍지를 높이는 것이다. 그런데 그 방법을 선택하는 데 있어 산업발전 구도에 고착돼 있었다. 문재인 정부의 균형발전 정책은 지역·산업·SOC(사회간접자본) 등 하드웨어나 경제적 효율성과 아울러 지역의 교육, 고유문화, 언론 등 고유의 가치에 대해서도 포괄적 개념으로 접근할 것이다. 이 같은 소프트웨어에 대한 투자는 지역의 구매력을 증진시킬 수 있고, 그 구매력은 생산을 자극하고 일자리를 창출하는 선순환 경제 효과를 낳을 것이다.”

지방자치발전위원회와의 차이점 그리고 두 위원회의 관계에 대해 설명해달라.

“지방자치발전위원회는 주로 자치분권 등 제도와 관련된 의제들을 다루는 곳이고, 지역발전위원회는 이와는 별개로 현재의 법적·제도적 조건 아래에서 가장 균형 잡힌 지역 발전을 이루기 위한 정책적 설계와 조정·평가·자문을 하는 곳이다. 청와대에도 지방자치발전위원회를 관장하는 자치분권비서관은 정무수석실에 속해 있고, 이와 별개로 균형발전비서관을 둬 국가균형발전정책을 다루게 하고 있다. 두 위원회는 자전거의 앞뒤 바퀴처럼 서로 유기적이고 협력적으로 국가균형발전과 자치분권의 실현을 위해 공동의 노력을 다하고 있다.”

국가균형발전특별법 개정안이 국회에서 다뤄지고 있다. 전망이 어떤가?

“국가균형발전특별법은 수도권과 비(非)수도권 모두를 아우르는 법안으로 국가적 차원에서 국토 전체, 전국을 정책의 장(場)으로 한다. 균형발전특별법이 비수도권만을 위한 법안이라는 오해도 있으나 개정안의 연내 통과를 위해 적극적으로 설득해 나갈 계획이다. 정치권에서도 여야 간 별다른 이견이 없는 무(無)쟁점 법안인데다 지역의 어려운 경제적 상황을 고려할 때 큰 무리 없이 개정이 이뤄질 것으로 본다.”

“일본 등 균형발전 모범 국가들로부터 배운다”

이전 정부들의 국가균형발전에 대해 평가해달라.

“참여정부 이전에는 SOC 중심의 지역발전 시책을 추진했으나, 오히려 집중이 심화됐다. 입지 규제 중심의 소극적 접근으로 지방의 적극적인 발전 정책은 제시하지 못하고 부처별, 단편적으로 시책을 추진한 측면이 있었다. 참여정부 들어 고도성장기 이후 심화된 지역 불균형을 시정하고 국민통합과 균형발전의 기틀을 마련했다는 평가를 받았다. 국가균형발전특별법 제정, 국가균형발전위원회 설립, 국가균형발전특별회계 신설, 국가균형발전 5개년 계획 도입 등도 참여정부 때 이뤄졌다. 또 세종시와 혁신도시 건설, 지역전략산업 육성, 지역혁신클러스터 육성, 신활력사업, 살기 좋은 지역 만들기 사업 추진 등도 당시의 성과다.

이명박 정부 때 광역경제권 중심의 지역발전 정책을 추진했으나 가시적 성과가 적었고 균형발전 가치가 퇴보했다는 평가가 나왔다. 지방소득세·지방소비세 신설, 포괄보조금제도 도입, 지역상생발전기금 신설·운영 등은 긍정적인 측면이라 하겠다. 박근혜 정부 들어서는 지역행복생활권 정책이 있었으나 지역 격차 완화와 지역 경쟁력 강화라는 목표를 경시(輕視)한 채 소소한 정책에 치중했다. 주요 추진 조직인지역발전위원회와 시도생활권발전협의회의 기능과 역할이 미약하다 보니 부처 간 정책 조정과 지역 지원에 한계가 있었다. 균형발전 가치 회복, 국가균형발전 지원체계 재정립, 혁신도시 중심의 신지역 성장 거점 구축 등을 위해 균형발전 특별법 개정이 필요하다.”

균형발전의 성공적 사례로 어느 나라를 꼽을 수 있나?

“주요 나라에 가보면 대도시들은 비슷하다. 농촌이 도시만큼 잘사느냐, 그것이 균형발전의 척도다. 가까운 일본은 미시적 관점에서 이뤄지는 지방 상생에 특화돼 있다. 가령 마을 만들기, 지방 창생(創生) 등을 통해 일찌감치 저출산·고령사회, 지방 소멸에 대비해왔고, 2014년부터는 ‘로컬 아베노믹스’(인구감소·고령화에 대응해 지방을 주역으로 하는 정책)를 실시하면서 지역 격차 해소를 위해 노력하고 있다. 비판도 없진 않지만 우리가 볼 때 농산어촌 등 지역 단위의 삶의 질이 높아진 것으로 평가한다.

중국의 경우 워낙 큰 영토에 다민족 국가인 만큼 국가균형 발전에 대해 관심이 크다. 중앙집권적으로 균형발전이 다뤄지기 때문에 보다 전체적인 관점에서 과도한 경쟁과 중복투자를 예방할 수 있다. 그렇지만 지역별로 상이한 욕구 또는 반드시 필요한 부분들에 대해서는 지방정부의 적극성을 이끌어내는 데 부족한 부분이 있다고 본다. 독일을 비롯한 유럽 국가들은 정치·사회·문화 전반에 걸쳐 균형발전의 가치가 잘 녹아져 있다. 글로벌 공조체계를 통해 균형발전을 잘 실천하는 나라들의 좋은 제도를 공유하고 발전시킬 계획이다.”

국가 혁신클러스터 구축의 구체적인 로드맵을 설명해달라.

“국가 혁신클러스터는 또 하나의 혁신 거점을 조성하는 것이 아니라 혁신도시를 중심으로 기존 거점들을 연계해 지역의 다극화(多極化) 성장 거점으로 육성하려는 것이다. 다시 말해 국가 혁신클러스터는 혁신도시를 중심으로 주변 산업단지·특구·대학 등을 연계한 대단위 산업클러스터를 구축하는 것이다. 이를테면 원주혁신도시+원주의료기기테크노밸리+동화산단+연세대(원주), 나주혁신도시+에너지 공기업+기업·대학+에너지 신산업 등이 대표적이다. 지방 투자보조금 우대, 외국인 투자기업 수준의 세제 지원 등을 통한 앵커기업 유치 지원에도 최선을 다할 것이다.

이런 프로젝트를 실현하기 위해 가장 시급한 선결과제는 국가 혁신클러스터의 지정 절차와 육성 시책 등을 담고 있는 균형발전 특별법 개정안 통과다. 김경수 더불어민주당 의원 등 45명이 지난해 9월 29일 국회에서 발의했고, 11월 20일 산업중기위원회에 상정됐다. 개정안이 연내 통과되면 2018년 하반기 중 시·도별 국가 혁신클러스터를 지정할 수 있게 된다. 시·도지사가 육성계획을 수립·신청하고, 균형발전위원회의 심의·의결에 따라 산업통상자원부 장관이 지정하게 된다.”

혁신클러스터란 미국의 실리콘밸리, 이탈리아 북부의 섬유단지처럼 일정 지역에서 특정 산업과 상호 연관관계가 있는 기업·기관들이 모여 정보를 교류하고 새로운 기술을 창출하는 산업집적(集積) 지역을 뜻한다. 경제협력개발기구(OECD)는 1999년 대학·공공연구기관·컨설팅회사·지식 집약사업 서비스회사 등 지식을 취급하는 조직을 클러스터의 혁신 주체에 명시적으로 포함해 혁신클러스터라 명명했다. 우리나라의 대표적인 혁신클러스터로는 대덕연구단지를 꼽을 수 있다.

조만간 ‘국가균형발전위원회’로 개칭할 예정

▎2017년 12월 11일 세종시 어진동에서 열린 지방자치회관 건립 기공식에서 김부겸 행정안전부 장관(왼쪽 둘째), 김관용 경북지사(왼쪽 셋째), 이춘희 세종시장(왼쪽) 등 참석자들이 기념 세리머니를 하고 있다. / 사진:연합뉴스

혁신도시 등 새로운 지역 발전방안이 추진되면서 기존 구도심이 빠르게 쇠퇴하는 한편 위화감도 커지고 있다. 이런 문제들을 풀기 위한 복안은 있는가?

“혁신도시 역시 이제는 단순한 SOC의 차원을 넘어 사람 중심으로 건강·행복·평화 등의 관점에서 지원하고 돌봐야 한다. 지난 9년 동안 참여정부 때 구상했던 계획이 제때 구현되지 못한 데 대해 이전(移轉) 공공기관 임직원과 가족에게 죄송한 마음을 갖고 있다. 혁신도시는 앞으로 지역의 구성원으로서 이전 공공기관의 역할 강화와 지역사회 속에서 포용의 가치를 실현해야 한다. 이전 공공기관 종사자 및 가족들이 거주민과 융화될 수 있도록 다양한 교류행사를 통한 커뮤니티 형성을 지원하려 한다.”

지역발전위원회라는 명칭에는 국토균형발전이라는 의미가 제대로 담겨 있지 않은 듯하다. 명칭 변경과 관련해 계획이 있는가?

“이명박 정부 때 ‘균형’이란 글자를 뺐다. 그러나 후발주자(지역)를 더 키워서 같이 가는 게 중요하다. 균형에 방점이 찍힌 것이다. 균형발전위원회에 균형의 기능을 강화하기 위한 제도적 보완을 할 예정이다. 올해 임시국회 때는 이 법이 통과돼서 균형발전위원회로 개칭될 것으로 본다.”

지역발전위원회에 힘이 더 실려야 실질적인 사업을 추진할 수 있을 거란 지적도 있다.

“균형발전특별법 개정안의 주요 내용을 좀 더 말하자면 국가균형발전정책의 컨트롤타워로서 관련 정책의 결정, 예산의 편성·배분 등에 대한 위원회의 영향력이 강화될 것으로 보인다. 특히 정책 추진체계로서 균형발전 상생회의, 지역혁신협의체 등 위원회와 함께하는 지역의 새로운 거버넌스가 강화되고, 예산 역시 지역발전특별회계의 명칭을 균형발전 특별회계로 변경하면서 위원회의 의견을 기획재정부 장관이 예산편성 시 듣도록 하는 조항을 더했다.”

지역 스스로도 역량 기르고 창의적 자세 가져야

개헌정국과 맞물려 자치분권에 대한 논의도 정치권에서 활발하다. 자치분권이 격차 심화를 초래할 수도 있으리란 우려도 있던데.

“자치분권의 핵심 중 하나가 재정분권인데 행정안전부의 안(案)은 현행 2대 8인 지방 대 중앙 세수 비율을 일단은 3대 7, 장기적으로 4대 6으로 바꾸려 한다. 3대 7만 돼도 평균 1조원 정도의 세수가 17개 시·도에 각각 더해질 수 있으니 도움이 되는 것은 맞다. 그런데 이게 그대로 실현된다고 해도 문제는 있다. 잘사는 지역은 세수가 훨씬 더 많이 늘어나고 그렇지 못한 지역은 오히려 손해를 보는, 그래서 지역 불균형과 지역주민들의 상대적 박탈감이 더욱 심해질 수 있다. 기초체력이 튼튼한 자치단체는 문제없겠지만, 현행 재정제도에서도 중앙정부의 보조 없이는 살림살이조차 쉽지 않은 경우가 부지기수다.

그래서 균형발전의 측면에서 필요한 것이 재정조정제도, 조정자금, 가칭 ‘상생기금’이라는 제도다. 일본의 경우 지방 교부세 배분 기준을 단순하게 인구와 면적으로 간소화시켰다가 도·농 격차 심화의 비판에 직면했다. 따라서 섣불리 대안을 마련하려 하기보다는 충분한 소통의 기회를 갖고 부처 간 숙의와 협의, 또 중앙정부와 지방정부 간의 합의, 지방정부와 지방정부 간 포용과 배려를 통해 해결해야 한다.”

균형발전정책 추진 방식을 중앙 주도에서 지역 주도로 바꾸기 위해서는 지역이 역량을 더 길러야 한다는 지적도 나온다.

“실제 지역의 발전은 중앙의 지원뿐 아니라 지역 스스로 역량을 발휘해야 가능하고, 이런 지역 주도의 내생적 발전을 위해서는 다음과 같은 자세가 요구된다. 지역의 숨은 정신문화, 민주유산 같은 고유의 가치를 재발견하고 자긍심을 회복해 이를 적극적으로 활용하려는 자세가 요구된다. 또 발상의 전환을 통해 지역의 차별화된 특성화 성장을 추구하려는 창의적 자세가 필요하다. 주민 참여 활성화와 협치(協治), 동네민주주의 실천을 통해 주민자치를 구현해 내겠다는 의지와 함께 소지역주의, 지역이기주의를 극복하고 지역 간 연계협력으로 상생발전을 실천해야 할 것이다.”

미래 설계하고 대안 제시할 터

▎문재인 대통령이 2017년 8월 29일 청와대 본관에서 송재호 지역발전위원장에게 임명장을 수여하고 있다. / 사진:청와대사진기자단

문재인 정부에서 의욕적으로 균형발전을 추진하고 있다. 앞으로 예상되는 어려움이나 난제는 무엇인가?

“잘나가는 사람, 가진 사람이 못사는 사람한테 나눠주는 것은 힘든 일이다. ‘이 좁은 나라에서 수도권이 좀 잘돼서 그걸 지역에 나눠주면 되지 않나’ 그렇게 얘기하는 사람이 더러 있다. 그러나 수도권은 항상 어렵다. 더 많은 규제완화, 더 많은 일자리를 필요로 한다. 균형발전위원회가 추진하는 과제들은 종교적 의제와도 같다는 생각을 많이 한다. 당위적인 공감은 하지만 실천에 영역에서는 어려워진다. 국민적 공감이 필요한 의제다.

다행히 정치권과 정부 내에서는 균형발전과 지방분권의 추진의제가 약화되지 않도록 노력해야 한다는 공감대가 형성돼 있다. 정부는 균형발전과 지방분권을 4대 복합혁신과제이자 다른 국정과제의 밑거름으로 인식하고 있는 만큼 성과 창출을 위해 범부처적으로 노력함으로써 난관을 돌파해 나갈 것이다.”

지역발전위원회의 향후 로드맵이나 비전을 소개해달라.

“우선 가장 당면한 일이 1월 24일부터 26일까지 제주 국제컨벤션센터에서 개최되는 대한민국 국가비전회의다. 대한민국을 대표하는 지성인들이 전공을 뛰어넘어 국가의 미래 정책에 대한 담론을 형성하고, 발전 방안을 토론하는 회의다. 이제는 국가의 운영을 행정부에만 맡길 것이 아니라 국내외에서 활동하고 있는 많은 석학의 지혜를 모아 미래를 설계하고 대안을 제시해야 한다. 우리나라 학계를 이끄는 학회 41개, 대통령 직속 정책기획위원회, 지방자치발전위원회, 그리고 지역발전위원회가 공동으로 조직위원회를 꾸려서 행사를 준비하고 있다.

그리고 곧 문재인 정부 국가균형발전정책의 비전과 전략을 대통령을 모시고 국민들께 보고 드리는 자리를 마련하고자 한다. 다음으로 균형발전특별법 개정이 완료되면 즉각 시행령과 운영세칙을 개정해 국가균형발전위원회로 간판을 바꿔 달 것이다.

이어 산하 특위와 전문위원회 구성을 하나씩 종결시켜 나가면서 균형발전상생회의, 지역혁신협의회 등 추진체계를 정비해나갈 계획이다. 지난해 11월 일본과 물꼬를 튼 국제협력 역시 중국을 포함한 동북아 국가균형발전정책 협의체로 확대시키고, 나아가 유럽 균형발전 선진국과의 교류를 통해 우리의 균형발전정책을 발전시키는 구상도 하고 있다. 또 이와 동시에 17개 시·도를 비롯한 각계의 의견을 담은 국가균형발전 5개년 계획을 연내에 수립, 균형발전의 본격적인 출항을 시작할 생각이다.”

- 글 최경호 월간중앙 기자 squeeze@joongang.co.kr 사진 원동현 객원기자