개헌 추진에 가장 적극적이던 역대 대통령은 노무현·이명박
대통령 선출 2년 내 4년 중임 분권형 대통령제 개헌 바람직

▎이재오 국민의힘 상임고문이 7월 8일 서울 종로구의 한 사무실에서 대통령 임기 말 개헌 바람이 부는 이유를 설명하고 있다. 이 고문은 “개헌은 시대 과제이지만, 여권 일각에서 선제적으로 판을 흔들어보겠다는 의도로 제기되는 개헌론은 경계한다”고 강조했다.

대선 정국에 다시금 개헌 바람이 불고 있다. 여야 대선주자들은 물론 정치원로까지 나서 저마다 개헌에 대한 자기 생각을 내놓으며 군불을 지피고 있다.

“다음 대선으로 당선된 대통령의 임기를 4년으로 단축하더라도 개헌을 하루빨리 해야 한다.”(정세균 전 국무총리, 7월 10일 제주 기자간담회) “사회적·경제적 민주주의를 강화하도록 헌법을 개정하겠다.”(이낙연 전 더불어민주당 대표, 7월 5일 대선 출마 선언) “제왕적 대통령제를 권력 분산형으로 개헌해야 한다.”(안상수 전 인천시장, 7월 1일 대선 출마 선언) “최재형 전 감사원장이 대통령 5년 임기 중 2년만 하고 2024년 총선에서 내각제를 도입하는 개헌을 검토할 가능성이 있다.”(김종인 전 국민의힘 비상대책위원장, 6월 22일 [동아일보] 인터뷰) 등이 그것이다.

개헌에 대한 국민적 관심도 높다. SBS와 국회의장실이 여론조사기관 한국갤럽에 의뢰해 6월 7일부터 이틀 동안 조사하고 21일에 발표한 여론조사에 따르면 응답자 중 66.4%가 “개헌이 필요하다”고 답했으며, “불필요하다”는 답은 21.0%에 불과했다(이하 자세한 내용은 중앙선거여론조사 심의위원회 홈페이지 참조).

개헌은 대선을 앞두고 등장하는 단골 메뉴 중 하나다. 2007년 1월 당시 한나라당 대표였던 박근혜 전 대통령이 “개헌은 블랙홀”이라고 말한 것처럼 정국의 모든 이슈를 빨아들이는 힘을 지녔다. 이러한 폭발력으로 개헌은 때로는 대선판을 흔드는 전략적 무기로 활용된다. 야권보다는 여권에서, 이재명·윤석열 등 여야 1위 대선주자보다는 지지율이 상대적으로 낮은 대선주자 사이에서 개헌론이 활발히 제기되는 이유다.

개헌은 대통령 집권 초에 해야 실현 가능

▎2011년 2월 친이계 모임 ‘함께 내일로’에 참석한 이재오 당시 특임장관이 개헌 논의의 당위성에 관해 설명하고 있다.

정치권의 대표적인 ‘개헌론자’인 이재오 국민의힘 상임고문은 5년마다 개헌론이 반복해서 떠오르는 이유를 잘 아는 인사 중 한 명으로 꼽힌다. 그는 이명박 정부 출범 때부터 ‘4년 중임제 분권형 대통령제’로의 개헌을 줄기차게 주장해왔으며, 이 전 대통령 임기 말에는 ‘개헌 전도사’를 자청해 불씨를 이어가기도 했다. 월간중앙은 7월 8일 서울 종로구의 한 사무실에서 이 고문과 이야기를 나눴다.

역대 대통령들의 임기 말에 개헌론이 제기돼온 배경은 무엇일까?

“두 가지 측면이 있다. 우리나라의 권력 체계가 정상적으로 작동하지 않기 때문에 발생하는 많은 부작용을 고쳐보겠다는 충성스러운 마음이 있겠지만, 선거 전략으로 이용하려는 의도도 있다고 본다. 이번에도 문재인 대통령 임기가 1년도 남지 않은 상황에서 여권 대선주자들이 개헌론을 띄우고 있는데, 나는 그 저의가 의심스럽다.”

저의가 의심스럽다? 무슨 뜻인가?

“개헌이 안 되는 걸 뻔히 알면서 말하니까 그런 거다. 여당이 개헌하려면 적어도 야당 국회의원 20~30명의 동의를 얻어야 한다. 그런데 개헌이라는 원칙에는 동의할지라도 야당 의원 중 현시점에서 (여당 발) 개헌에 찬성할 의원이 얼마나 있겠나? 설사 개헌안이 국회를 통과하더라도 국민투표는 내년 대선 때 해야 한다. 절차적으로, 내용적으로도 개헌은 어렵다. 결국 정권교체의 목소리가 크니 여당에서 선제적으로 판을 흔들어보겠다는 의도 아니겠나.”

대통령은 국무회의의 심의를 거쳐, 국회의원은 재적의원 과반수의 찬성을 얻어 개헌을 제안할 수 있다. 개헌안은 공고된 날부터 60일 이내에 국회가 의결해야 하는데, 그 의결에는 국회 재적의원 3분의 2(200명) 이상의 찬성이 있어야 한다.

그렇다면 가장 적절한 개헌 시점은 언제라고 보나?

“대통령이 선출된 이후 2년 이내다. 개헌은 대통령 집권 초에 해야 그나마 실현 가능성이 있다. 그것도 다음 대통령이 ‘내가 2년 이내에 개헌하고, 그 개헌된 내용을 바탕으로 다음 대선·총선을 치르겠다’, ‘개헌한 헌법에 따라 국정을 운영하겠다’는 정도의 각오를 갖고 있어야 한다. 이런 의사를 분명하게 밝혀야 국민이 ‘아, 저렇게 하면 나라가 새로워지겠구나’라고 생각하지, 막연하게 ‘개헌하겠다’고 말만 띄워서는 효과가 없다.”

개헌 방식도 여러 가지가 있다. 기본권·권력구조 중 시급한 쪽은 어느 쪽일까?

“개헌의 핵심은 권력구조를 바꾸는 거다. 해방 후 70년 동안 대통령 중심제가 유지됐는데, 그동안 제왕적 대통령제의 폐단이 곳곳에 드러났다. 이승만부터 박근혜까지 역대 대통령 중에 불행한 일을 겪지 않은 사람은 한 명도 없다.”

대통령제의 문제라기보다 그 주변이 부패해서 발생한 비극 아닌가?

“왜 그런 일이 반복되는지를 봐야 한다. 이유가 뭘까? 대통령이 제왕적 권력을 갖고 있어서다. 제왕적 권력은 제왕적 부패를 낳는다. 모든 권력형 비리나 부패가 대통령을 중심으로 그 주변부터 일어난다. 이번 정권도 울산시장 선거 개입, 월성 원전 1호기 경제성 평가 조작, 라임·옵티머스 의혹 등 전부 청와대를 중심으로 일어났다. 그러니까 이 같은 제왕적 대통령제를 바꾸지 않고는 권력이 정상적으로 유지되기가 어렵다. 이런 결론이 벌써 난 거다.”

권력구조 개헌과 관련해서 여러 가지 안이 제기된다. 내각제, 이원집정부제, 정·부통령제, 분권형 대통령제, 4년 중임제 등이 대표적이다. 김종인 전 국민의힘 비상대책위원장은 내각제, 정세균 전 국무총리는 4년 중임제로의 개헌을 주장하는 것으로 전해진다.

“4년 중임 분권형 대통령제가 국내 상황에 적합”

▎2014년 11월 국회 본회의 외교·안보·통일에 대한 대정부질문 당시 이재오 새누리당 의원이 수첩에 뭔가를 적고 있다.

그렇다면 우리나라 상황에 가장 적합한 권력구조는 무엇일까?

“4년 중임 분권형 대통령제다. 대통령 임기는 4년 중임으로 하고 대통령이 외교·통일·국방 등 외치, 내각이 행정안전· 교육·문화 등 내치를 나눠 맡는 방식이다. 내각의 수장인 국무총리는 국회가 선출하도록 한다.”

그렇다면 국회 다수당에 권력이 너무 쏠리게 되는 것 아닌가?

“국회 정당별 의석수 비율로 내각을 구성하도록 하면 그 문제는 자연스레 해결된다. 다수당인 민주당에서 총리가 선출되더라도 민주당·국민의힘·정의당·국민의당 등이 의석수 비율에 따라 장관 추천권을 가지면 그거야말로 진정한 분권 아닌가? 국회의원이 내각으로 진출하면 내각제가 되니까 그러지 말고 의원과 정당이 누군가를 추천하도록 해야 한다.”

그럴 경우 내각이 부패할 수도 있지 않겠나?

“그럴 가능성은 작다. 왜냐하면 특정 정당이 단독 내각을 꾸리지 못하기 때문이다. 의석수에 비례해 내각을 구성하기 때문에 내각은 일종의 공동 정부가 된다. 여기에서 상호 견제가 이뤄질 것이며, 그러면 비리와 부패가 일어날 가능성이 줄어든다.”

이재오 고문은 5선 국회의원 출신이다. 그가 처음 의정 생활을 시작한 연도는 1996년, 문민정부부터 박근혜 정부까지 대통령 5명을 직간접적으로 경험했다. 특히 이명박 정부(2008~2013년) 때는 국정의 중심에서 적잖은 존재감을 과시했다.

역대 대통령 가운데 개헌에 가장 적극적이었던 사람은 누구였나?

“노무현·이명박 전 대통령이다. 노 전 대통령은 권력을 분산하는 원포인트 개헌을 추진했고, 이 전 대통령은 국가의 새틀을 짜는 수준의 개헌을 청와대가 적극적으로 받아들이겠다고 했다. 당시 내가 개헌안을 내서 법제처의 자구심사까지 마쳤다. 정부가 개헌안을 마련한 일은 이명박 정부 때가 아마 처음일 거다.”

2007년 1월 노무현 당시 대통령이 원포인트 개헌을 제안한 뒤부터 2011년 2월까지 국회에서 개헌 논의가 활발히 이뤄졌다. 2011년 1월에는 이 전 대통령이 한나라당 지도부와의 비공개 만찬에서 “현행 헌법은 변화된 시기에 맞지 않는 부분이 많다. 이왕 개헌 논의를 하려면 정략적이 아닌 국운 융성을 위해 당에서 제대로 (논의)해보라”고 말했다. 당시 이 고문은 특임장관 신분으로 개헌을 진두지휘했다.

친이계 2011년 개헌 추진했지만 친박 반대로 무산돼

▎2018년 3월 ‘사회주의 개헌 저지 투쟁본부’ 공동 위원장으로 임명된 이재오(왼쪽) 국민의힘 상임고문이 여의도 당사에서 인사말을 하고 있다.

결과적으로 당시 개헌안은 국회 문턱을 넘지 못했다. 이유는 무엇인가?

“지난 얘기지만, 내가 개헌안을 만들어 이 전 대통령에게 보여주며 ‘대통령 한 사람에게 권력이 너무 집중되니까 책임도 대통령이 다 짊어져야 합니다. 그러니 개헌합시다. 하지만 대통령이 개헌하겠다고 나서면 정략적으로 비칠 수 있으니 당이, 국회가 개헌하면 우리가 받아들이는 거로 합시다. 그렇게 하려면 대통령이 개헌을 공론에 붙이십시오’라고 건의했다. 그래서 이 전 대통령이 1월에 그렇게 말한 거다. 개헌안이 국회를 통과하기 위해서는 200명이 필요한데, 친이계 의원은 모두 개헌에 동의했고 야당 의원도 일부 동의한 상태였다. 그런데 친박 쪽에서 ‘다음에는 우리가 정권을 잡을 텐데 무슨 개헌이냐’고 반대했다. 그때는 이미 새누리당 대통령 후보로 박근혜가 가장 유력했고, 당 헤게모니도 친박이 틀어쥐고 있을 때였다.”

박근혜 전 대통령도 후보 시절 개헌을 공약으로 내세웠는데.

“진심으로 개헌할 생각이 있으면 2011년 개헌 분위기가 무르익었을 때 (친박 쪽에서 개헌안을) 받았어야 했다. 그때는 반대해놓고 대선이 다가오자 개헌을 공약으로 내거는 건 표를 얻으려는 행위에 불과하다. 개헌에 대한 진정성이 없는 거다.”

2012년 18대 대선을 앞두고도 개헌이 정국의 화두로 떠올랐다. 당시 박근혜 새누리당 후보는 자신이 당선되면 4년 중임제로 개헌하겠다는 입장을 밝혔지만, 당선된 후 “개헌 논의는 경제 블랙홀”이라며 공개적으로 반대했다.

내년 3월 20대 대선을 앞두고도 몇몇 주자가 개헌에 대한 구상을 밝히고 있다. 개헌 의지가 가장 높아 보이는 주자는 누구일까?

“아직은 없다고 봐야 한다. 여권 지지율 1위를 달리는 이재명 경기지사는 개헌론을 언급하기 부담스러울 거다. 야권 1위인 윤석열 전 검찰총장은 검찰에만 몸담았던 인물이다. 이제 막 정치판이 어떻게 돌아가는지 배우고 있을 건데, 개헌을 말할 수 있겠나? 여야를 막론하고 개헌에 대한 폭넓은 지식을 갖춘 주자도 현시점에서는 없다고 봐야 한다.”

김종인 전 국민의힘 비상대책위원장은 6월 22일 [동아일보]와 인터뷰에서 “최재형 전 감사원장이 당선되면 임기 2년 후 2024년 총선에서 내각제를 도입하는 개헌을 검토할 가능성이 있다”고 말했다.

김 전 위원장이 최 전 원장을 콕 집어 말 한 이유는 무엇인가?

“김 전 위원장은 내각제주의자다. 야권 대선주자 중 내각제를 실현할 주자가 마땅찮으니 최 전 원장을 거론한 거라고 본다. 내가 알기로 최 전 원장은 개헌에 대해 진지하게 생각해본 적이 없고, 깊이 있는 지식을 가진 것도 아니다. 김 전 위원장이 자신의 구상을 말한 것일 뿐 확대해석할 필요는 없다.”

6월 29일 국민의힘 상임고문단 간담회 도중 대선을 앞두고 개헌론 이슈가 부각되자 일부 고문 사이에서 우려가 나왔는데.

“그 자리에 참석하지 않아서 구체적인 건 잘 모르겠지만, ‘대선 과정에서 개헌을 얘기하면 오히려 여당의 전략에 말려들 수가 있다’는 우려 때문이라고 본다. 후보가 정해진 뒤 당 공약 차원에서 개헌을 얘기하는 건 몰라도 지금 개헌을 말하는 건 이른 감이 있다.”

“정치적 경륜과 지식, 우리 당 후보에게 나눠줄 것”

▎이재오 국민의힘 상임고문은 “제왕적 대통령제하에서는 권력이 한 곳에 집중돼 있기에 국가가 정의를 실현할 수 없다”고 힘줘 말했다.

당 공약 구성에 참여할 생각인가?

“이미 당에 4년 중임 분권형 대통령제를 공약하라고 제안했다. 후보가 뽑히면 적극적으로 당에서 개헌안을 공약으로 내걸도록 하고, 대선이 끝난 후에도 2년 안에 개헌이 이루어지도록 움직일 거다.”

과거 이명박 정부 시절부터 ‘개헌 전도사’로 불렸다. 이제는 개헌이란 무엇인지 후배에게 가르쳐주는 입장이 됐다.

“(웃음) 내가 고참이니까. 우리 당 후보가 결정되면 내가 가진 지식을 후보에게 나눠줄 생각이다.”

이 고문은 2014년 발간한 [이제는 개헌이다]라는 책을 통해 “현 극심한 갈등의 원인을 이분법적 사고에서 찾으며 이를 해소하기 위해서는 정의를 실현해야 한다”고 주장했다.

정의 실현과 개헌 사이에는 어떤 상관관계가 있을까?

“정의는 권력에서 나온다. 국가 권력이 정의로워야 일반적인 정의가 실현된다. 근데 국가 권력이 대통령에 몰려 있는 제왕적 대통령제하에서는 권력이 한 곳에 집중돼 있기에 국가가 정의를 실현할 수 없다. 그러니 국가 정의를 실현하는 차원에서도 분권을 실현해야 한다.”

2016년 5월 말을 끝으로 여의도를 떠난 이 고문은 요즘 정권교체를 이루는 일에 매진하고 있다. 그는 월간중앙과의 인터뷰가 끝나갈 때쯤 “8월 10일 무렵 ‘야권후보 단일화를 위한 비상시국 국민회의’를 발족할 예정이다. 발기인은 4000명, 회원 10만 명 정도다. 요즘 이거 준비하느라고 눈코 뜰 새 없다”고 힘줘 말했다.

정권교체 가능성을 어떻게 보나?

“그리 쉽지는 않을 거다. 현재 분위기는 야권 후보 단일화만 되면 정권교체가 된다는 쪽으로 흘러가고 있다. 하지만 지금 이재명·이낙연·정세균 등 여권 주자 지지율 합계가 윤석열·홍준표·안철수 등 야권 주자보다 4~5%p 정도 더 높게 나온다. 단순 비교할 수는 없지만, 결코 우리 당이 유리한 상황이 아니다. 결국 여야 모두 단일화가 된다는 전제로 5%의 표 이동으로 당락이 결정될 거다.”

야권 주자들에게 어떤 말을 해주고 싶은가?

“자만하지 마라. 박근혜 전 대통령 탄핵 사태 때 기존 새누리당을 지지했던 표가 거의 다 떠나갔다. 문재인 정부의 실정으로 떠나갔던 표가 돌아왔다고는 하지만, 전부는 아니다. 그때 떠나간 표가 100%라면 여전히 25%는 돌아오지 않고 있다. 그 표를 돌아오게 하려면 정말로 야권 주자들이 뼈를 깎는 자성과 노력을 보여야 한다. ‘내가 꼭 대통령이 돼야 해’라는 건 본인 생각이지, 결코 국민이 바라는 게 아니다. 모두가 정권교체라는 대명제 앞에 자신을 버리겠다는 각오로 나서지 않으면 이번 대선도 힘들 수 있다.”

- 글 최현목 월간중앙 기자 choi.hyunmok@joongang.co.kr / 사진 전민규 기자 jun.minkyu@joongang.co.kr