기존 공항 15곳 중 10곳이 적자… ‘공항경제권’ 앞세우지만 본심은 ‘선거용’
지자체장·지역 정치권 한 몸 되어 추진… 예타 엄격히 적용해 나랏돈 아껴야

▎지난 5월 이용객이 없어 썰렁한 무안국제공항 발권데스크 모습.

"청주공항에 민간 전용 활주로 1개를 더 놓기 위한 연구용역을 추진하겠다.”(8월 31일, 김영환 충북도지사)

‘경기도 국제공항 유치 및 건설 촉진 조례안’ 의결.(6월 26일 경기도의회 도시환경위원회)

“기재부의 예비타당성조사 통과사업 발표에서 서산공항은 반영되지 못했으나, 이와 별개로 향후 사업추진은 흔들림 없이 추진해 나갈 것.”(5월 9일, 충남 서산시·태안군 국민의힘 성일종 의원)

또 펌프질이 시작됐다. 내년 4월 총선이 다가오면서 전국 지자체와 지역 정치인들이 신공항 건설 추진에 매달리고 있다. 8월 23일 정부·여당은 예산안 당정협의회에서 부산 가덕도 신공항과 충남 서산공항 건설에 내년도 예산을 반영키로 했다. 이날 국토교통부는 대구경북 통합신공항 건설을 본격 추진하겠다며 사전타당성 검토 연구용역 결과를 발표했다. 현재 지자체와 정치권에서 추진 중인 신공항은 가덕도 신공항, 제주 제2공항, 대구경북 통합신공항, 새만금공항, 서산공항, 백령공항, 울릉공항, 흑산공항 등 8곳. 여기에 경기도와 포천시도 경기국제공항(수원)과 포천공항을 추진하겠다고 선언했다. 모두 건설되면 기존 공항 15곳을 포함해 25곳이 된다.

그러나 공항은 건설하는 데 천문학적인 비용이 투입되는 데다 운영 또한 원활치 않아 혈세 낭비의 주범으로 꼽힌다. 현재 전국 15곳 공항 가운데 인천·제주·김해·김포공항 등 4곳을 제외한 11곳이 적자상태로 운영 중이다. 적자가 불 보듯 뻔하지만 지자체와 지역 정치인들은 한 몸이 되어 신공항 유치·건설에 나서고 있다. 추진 과정에서 특별법 제정이나 예비타당성(예타) 조사 면제, 국립공원 제외 등 무리수를 동반한다. 전문가들은 “신공항 건설비를 포함한 막대한 적자 부담이 고스란히 국민에게 돌아갈 것”이라고 지적한다. <월간중앙>이 현재 진행되고 있는 신공항 건설 문제와 이를 누가 추진하고 있는지 조명하는 이유다.

무안·양양공항 5년, 적자 1천억 혈세 낭비

국토부의 ‘제6차 공항개발 종합계획(2021~2025년)’에 따르면 현재 건설이 추진 중인 지방공항은 8곳이다. 우선 부산에 들어설 가덕도 신공항은 추정 총사업비만 13조7000억원에 달하는 초대형 사업으로 내년 정부 예산안에 건설보상비 3224억원, 설계비 1910억원, 시설부대비 229억원 등 총 5363억원이 책정됐다. 일명 ‘TK신공항’으로 불리는 대구경북 통합신공항은 지난 4월 특별법이 통과되어 2025년 착공할 예정이다. 대구국제공항·대구공군기지를 대체해 대구시 군위군과 경북 의성군 일대에 지어지는데, 추정사업비는 12조8000억원이다. 내년 정부 예산안에 설계비 100억원이 편성됐다. 제주 제2공항은 서귀포시 성산읍 일대에 6조7000억원을 투입해 건설한다. 사업 추진 여부를 놓고 제주지역 여론이 엇갈리고 있지만 정부는 기본설계비로 173억원을 배정했다.

울릉공항, 흑산공항, 백령공항은 50인승 정도의 소형 항공기가 이착륙할 수 있는 소규모로 조성된다. 울릉공항 건설 속도가 가장 빨라 2026년 하반기 개항이 목표다. 지난해 정부의 예비타당성 조사를 통과한 백령공항은 2027년 개항이 목표로, 내년에 설계비 40억원이 책정됐다.

서산공항은 충남 서산시 공군 제20 전투비행단의 활주로를 활용해 민간항공기가 이용할 시설을 조성하는 사업으로, 지난 5월 정부의 예비타당성 조사에서 탈락했지만 당정 협의에서 극적으로 살아나 내년에 설계비 10억원이 편성됐다.

문제는 현재 운영 중인 지방공항 대부분이 적자 상태라는 것이다. 한국공항공사 경영공시 자료를 기반으로 ‘2018∼2022년 최근 5년간 전국 공항 당기순이익’을 분석한 결과, 인천공항을 제외한 14곳 공항 중 11곳이 만성적자에 시달리고 있다. 무안공항이 -1068억원으로 손실이 가장 컸고, 양양공항이 -898억원으로 뒤를 이었다. 무안공항의 2022년 활주로 이용률은 0.1%로 전국 최하위였고, 양양공항은 올해 5월 항공사인 플라이강원이 법정관리를 신청하면서 활주로가 비었다. 여수공항과 울산공항의 영업손실도 만만치 않다.

적자 이유는 명확하다. 1980년대 말 3저 호황과 서울올림픽, 해외여행자유화 등에 힘입어 국내 항공수요가 급성장했지만 2000년대에 들어 고속도로 신설과 확장, KTX 운행 등 지상 교통수단이 크게 발달하면서 항공 수요가 줄었기 때문이다. 활주로 활용률도 이를 증명한다. 국내 항공수요가 정점이었던 2019년 국내 공항 활주로 이용률을 보면 제주(102%), 김해(73.2%), 김포(62.1%), 대구(22.3%), 청주(13.3%) 등 5곳만 두 자릿수 이상이었다.

반대 여론에도 ‘예타’ 패스, 예산은 더 늘어

현재 건설이 추진 중인 신공항도 상황은 크게 다르지 않다. 정치권에선 입지 선정 절차 면제, 예타 면제, 재정 지원, 부담금 감면, 민간 개발업자 지원 등 온갖 특혜를 담은 ‘특별법’이 도돌이표처럼 반복되고 있다. 과다한 사업비, 뻥튀기 된 예상수요와 경제효과, 환경 훼손 등의 문제점도 여전하다. 예타 조사를 건너뛰며 사업성을 검증받지 않았으니 개항 이후 흑자 운영을 장담할 수도 없는 상황이다.

가장 많은 예산이 투입되는 부산 가덕도 신공항 사업은 경제성·안전성 우려가 지속되고 있다. 가덕도 신공항은 검토 당시 경제성에서 낙제점을 받아 폐기됐다가 문재인 정부 시절 ‘선거용’으로 부활했다. 당시 야당이던 국민의힘도 부산·경남지역 표를 의식해 사업 추진에 동조하면서 여야 모두 포퓰리즘(대중영합주의)이라는 비판을 받았다.

최근엔 국토부가 2030년 부산세계박람회(부산엑스포) 일정에 맞추어 2029년 12월 조기 개항하겠다고 밝히면서 ‘졸속 공사에 따른 안전 문제’가 불거지고 있다. 지난해 4월 진행한 사전타당성조사에서 제시했던 2035년 6월 개항보다 5년 이상 앞당겨지기 때문이다. 공기 단축을 위해 해상 공항이었던 계획을 육·해상 공항으로 변경했는데, 이 때문에 육지와 해상의 지반 침하 속도가 다른 ‘부등침하’ 우려도 나오고 있다. 그 새 추정 사업비는 크게 늘었다. 당초 부산시는 7조원대로 사업비를 추산했지만 지난해 사전타당성조사에서 13조7600억원으로 추정됐다가 올해 15조4000억원이 됐다. 업계에서는 최종 사업비를 20조원까지 보고 있다.

제주 제2공항은 당초 2025년 개항을 목표로 했지만, 8년째 찬반 갈등으로 표류하고 있다. 제주 제2공항은 경제성에선 비교적 높은 점수를 받았지만 여론조사에서 제주도의 수용력 초과, 자연생태 파괴를 우려한 도민 다수가 반대하면서 무산되는 듯했다. 그러나 당시 원희룡 제주도지사가 찬성이 많이 나온 성산읍 주민들의 의견을 강조하며 이 사업을 살려놓았다. 빨라야 2030년쯤 완공될 것으로 보인다.

새만금공항은 항공 수요 조사 때마다 규모가 쪼그라든 경우다. 전라북도가 2015년 자체적으로 조사한 항공 수요는 2025년 190만명, 2030년 402만명에 달했지만 2017년 국토부가 한서대 산학협력단에 의뢰한 조사에선 2025년 67만명, 2055년에는 133만명으로 나왔다. 2년 뒤 국토부가 외부기관에 용역을 맡긴 결과 2029년 72만명, 2058년 84만명으로 전망됐다. 국토부의 사전타당성 조사에서 비용 대비 편익이 0.479로 손익분기점에 한참 못 미쳤던 새만금공항은 문재인 정부가 지역 균형 발전을 명분으로 2019년 1월 예타 면제 사업으로 선정하면서 부활했다. 그러나 최근 ‘잼버리 사태’로 새만금 일대 사업의 타당성 논란이 불거지면서 발목이 잡힌 모양새다. 내년 예산은 66억원으로, 국토부가 기획재정부에 최종 요구한 금액(590억원)의 10% 수준으로 깎였다.

홍준표·김영환·성일종, ‘지방공항 건설’ 앞장

최근 지방공항 건설에 앞장선 이들로는 홍준표 대구시장, 김영환 충청북도지사, 성일종 국민의힘 의원 등이 꼽힌다. 지자체장은 지역 출신의 중앙 정치인과, 국회의원은 소속 당 지자체장과 협력해 여론전은 물론이고 특별법 제정과 예산 책정에 적극 나서고 있는 모양새다.

대구경북 통합신공항은 특별법이 올해 4월 13일 국회를 통과하면서 건설에 탄력을 받고 있다. 대구시는 2025년 착공해 2030년 민간·군 복합공항 형태로 개항한다는 목표다. 군 공항과 민간 공항 건설에 각각 11조4000억원, 1조4000억원이 들 것으로 추산되는데 대구시는 이를 민간투자로 충당하겠다는 계획이다. 홍준표 대구시장은 “2030년까지 중남부권 첨단 물류·여객 공항을 완공해 대기업 유치, 일자리 창출 등 지역이 더욱 성장할 수 있는 동력을 확보할 계획”이라고 말했다.

대구경북 통합신공항 특별법은 지역 표심을 얻기 위한 여야의 합작품으로 평가된다. 지난해 8월 주호영 국민의힘 의원이 대표 발의한 이후 더불어민주당의 반대가 심했지만 이재명 민주당 대표가 “광주 군공항 이전과 TK 신공항 추진을 원샷으로 처리하는 법을 검토하겠다”고 하자 급물살을 탔다. 광주 군공항 이전은 광주시가 10년간 추진했던 숙원 사업. TK 신공항 특별법과 광주 군공항 이전 특별법이라는 ‘여야 빅딜’로 20조원이 넘는 초거대 국책사업이 결정된 것이다. 그러나 대한교통학회가 박사학위자와 기술사 자격증 소지 회원 153명을 대상으로 설문조사를 한 결과 응답자의 66.6%(102명)는 “대구·광주의 군공항 이전 특별법 등을 통해 예타 면제를 추진하고 민간공항의 사업비 부족분을 정부가 지원토록 하는 것은 적절치 않다”고 답했다.

최근 다양한 이슈로 고충을 겪고 있는 김영환 충북도지사도 신공항 건설을 꺼내들었다. 그는 8월 31일 “민간 전용 활주로 1개를 더 놓기 위한 연구용역을 추진하겠다”고 밝히며 청주공항 시설 투자를 정부에 요청했다. 청주공항은 제17전투비행단 활주로 2개 중 1개를 나눠 쓰고 있는데, 민간 항공기가 시간당 쓸 수 있는 이착륙 횟수는 주중 6회, 주말 7회에 정도다. 민간 전용 활주로를 놓으면 하루 최대 30대가 이착륙 가능하다는 게 충북도 설명이다. 청주군비행장 이전과 청주국제공항 활성화는 선거 때마다 등장하는 단골 메뉴인데, 최근 국방부가 스텔스 전투기 추가 배치를 밝히자 충북도에선 활주로 신설로 ‘딜’을 건 셈이다.

2016년부터 추진했지만 사업성이 낮아 번번이 예타를 통과하지 못했던 서산공항은 최근 당정협의회에서 살아났다. 서산공항은 2028년까지 군사시설인 서산비행장에 민간 항공기 운항을 위한 기반 시설을 만들 계획으로, 활주로를 같이 쓰되 여객터미널과 계류장을 새로 짓는 방식이다. 충남도는 당초 532억원이던 전체 사업비를 500억원 밑으로 줄여 예비타당성 조사를 받지 않겠다는 계획이다. 정계에서는 김태흠 충남도지사와 서산시·태안군을 지역구로 둔 성일종 국민의힘 의원의 합작품으로 꼽고 있다.

명분은 ‘공항 경제권’, 실제론 ‘표(票)퓰리즘’

▎위쪽부터 가덕도 신공항, 대구경북 통합신공항, 울릉공항 조감도. / 사진:국토교통부

지방공항 건설을 추진하는 이들이 내세우는 명분은 경제 활성화, 이른바 ‘공항경제권’이다. 공항 네트워크를 관광, 문화 등 주변 지역의 경쟁력과 연계해 산업 생태계로 확장 발전시키는 것으로, 공항이 들어서면 지역경제가 살아나고 도움이 된다는 논리다.

그러나 업계에서는 이를 ‘전형적 포퓰리즘’이라고 평가한다. 신공항이 수요 창출과 항공사 신규 취항을 담보하지 못하기 때문이다. 이미 국민의 97%가 공항 반경 100㎞ 내에 살고 있고, KTX 등으로 전국이 반나절 생활권이 된 상황이라는 지적이다. 황용식 세종대 경영학부 교수는 이를 “선거 때마다 등장하는 ‘공항 중독증’의 부작용”이라고 설명했다. 총선이나 대선 때면 지역 표심을 겨냥해 지방공항 건설 공약이 나오고, 개항 후엔 수요 부족으로 ‘돈 먹는 하마’가 된다는 것이다.

그러나 내년 총선을 앞두고 정치권에서는 공항 건설 요구가 더 커지고 있다. 최근 경기도는 ‘경기국제공항추진단’을 만들었다. 경기국제공항은 김동연 경기지사의 지방선거 핵심 공약 중 하나로 인천국제공항, 김포공항 등 수도권 공항의 포화 상태 대비와 경기 남부권에 반도체 허브 조성이 주요 근거다.

지방공항 간 출혈경쟁도 우려된다. 가덕도 신공항이 건설돼도 김해공항은 그대로 운영될 예정이다. 대구경북 통합신공항은 인근 청주공항까지 수요 지역으로 보고 있는데, 청주공항은 활주로 연장 증설을 추진 중이다. 경기국제공항 예정지는 인천공항과 불과 70㎞ 거리에 있으며, 새만금 공항 역시 1.35㎞ 떨어진 곳에 군산공항이 있다. 서산공항은 인천공항이나 청주공항과도 멀지 않아 제 역할을 하겠느냐는 우려가 벌써 나오고 있다. 정헌영 부산대 도시공학과 명예교수는 “국내항공 수요는 이미 포화상태에 달했고, 국제항공 역시 수요가 더 늘어나도 현재 공항으로 충분히 소화할 수 있다”며 “정부가 정치 논리에 떠밀리지 말고 실질적인 수요를 파악해 지금이라도 공항 신설 계획을 재점검해야 한다”고 충고했다.

그러나 떠들썩한 발표와 달리 사업 추진 실적은 대체로 부진하다. 유치에만 초점을 맞췄을 뿐 사업의 현실화에는 공을 들이지 않는다는 지적이 있다. 흑산도공항은 2017년 9월 실시설계를 시작했지만, 3개월 만인 그해 12월에 일시 중지됐다. 국립공원위원회 심의를 거쳐 건설 예정지의 국립공원 지정 해제를 받아야 하지만, 협의가 연속 불발됐기 때문이다. 실시설계는 아직도 재개하지 못하고 있다. 제주 제2공항은 조류충돌 안전성 확보와 서식지 보전 등을 이유로 전략환경영향평가가 연달아 반려되다가 올 3월 들어 조건부로 통과했지만 이미 기존 계획보다 6년이나 개항 시점이 지연됐다. 울릉공항은 최근 설계 변경을 추진하면서 예정 준공시기와 개항시기가 연기될 수 있지 않느냐는 지적이 나온다. 잼버리를 앞세워 예타를 면제 받은 새만금공항을 둘러싼 비판 여론도 거세 착공 시기를 점칠 수 없는 상황이다.

전문가들은 ‘혈세 지방공항’을 막기 위해서는 선심성 예타 면제를 최소화해야 한다고 지적한다. 예비타당성 조사 제도는 1999년 도입됐다. 총사업비가 500억원을 넘으면서 300억원 이상 정부 재정 지원이 투입되는 사업에 대해 검증한다. 국가재정법엔 예타 면제 기준을 ‘지역균형발전, 긴급한 경제·사회적 상황 대응 등 국가 정책적으로 추진이 필요한 사업’이라고 명시했는데, 이는 해석에 따라 모든 사업에 적용 가능하다는 이야기다. 현재 국회에는 예타 면제 기준을 500억원에서 1000억원으로 완화하는 국가재정법 개정안이 올라와 있다. 경제성이 떨어지는 사업이 우후죽순으로 늘어날 수 있다는 우려가 나온다.

“지자체도 비용 부담해야 난립 방지” 지적도

▎지자체장과 지역 정치권이 한 몸이 되어 지방공항 건설을 추진하고 있다. 왼쪽부터 김영환 충청북도지사, 홍준표 대구시장, 성일종 국민의힘 의원(충남 서산시·태안군).

황용식 교수는 “공항 건설의 답을 미리 정해놓고 예비타당성 조사를 면제한다는 것은 사업의 불확실성을 더 키우는 것이다. 손해가 나든 이익이 나든 일단 짓고 보겠다는 게 예타 면제”라고 지적했다. 앞서 대한교통학회 설문조사에서 ‘특별법을 통한 예타 면제 추진이 적절한가’라는 질문에 응답자의 75.8%는 “예타를 면제할 경우 사업규모가 과도하게 커질 가능성이 있다”고 우려했다. 투자 대비 효용 등 경제성을 반드시 따져야 한다는 지적이다.

부실 지방공항 난립을 막기 위해서는 공항 건설·운영을 전액 국비 지원하는 구조를 바꿔 해당 지자체도 비용을 분담하도록 해야 한다는 지적도 나온다. 김주영 한국교통대 교수는 “지자체들이 공항 신설·증설에 열중하는 것은 국비가 100% 투입되는 데다 지역민들에게 생색을 낼 수 있는 사업이기 때문”이라며 “지자체도 건설비나 운영비 적자에 대해 일정 부분 부담케 해야 무분별한 요구가 줄어들 수 있을 것”이라고 말했다.

- 조득진 월간중앙 선임기자 chodj21@joongang.co.kr