‘부동산 투자는 불로소득’ 규정, 재건축 누르고 보유세 강화 등 닮은꼴 정책 남발
현 정부 들어 재건축 노후화 더 심하고 조세저항도 강해져… 서울 집중 심화

▎참여정부를 출범시킨 노무현 당시 대통령(왼쪽)이 문재인 민정수석과 정국 현안을 논의하고 있다.

노무현 정부(참여정부)의 부동산 정책은 연속적인 강한 규제로 요약된다. 보유세 강화 등을 통한 부동산시장에 대한 규제와 억제가 주요 내용이다. 이들 정책의 배경은 대략적으로, ‘부동산으로 얻는 불로소득은 옳지 못한 것이므로 이를 사회적으로 환수하고 재분배하는’ 일종의 평등주의로 볼 수 있다. 토지의 개인소유는 인정하지만 이용과 처분 등은 공익을 위해 제한할 수 있다는 토지공개념도 동일한 연장선에 놓인다.

부동산 문제의 원인과 해법도 여기에서 크게 벗어나지 않는다. ‘투기세력들이 강남 부동산 가격을 비정상적으로 올려놓으면 서울과 수도권의 부동산이 강남에 인접한 순으로 따라 오른다. 따라서 문제의 근원인 강남을 억누르는 것이 해법이며 구체적 실행 방안으로는 보유세를 강화하고 투기 세력이 이용하는 대출 금리를 올린다’는 논리였다. 그러나 세계적으로 저금리 기조가 지속되면서 금리 인상이 어려워졌다.

여기까지는 문재인 정부 들어 최근 몇 년간 우리가 겪었던 상황과 상당히 비슷하다. 이 때문에 일각에서는 문 정부의 부동산 정책이 노무현 정부의 이상을 계승한 것으로 간주하기도 한다. 두 정부에 걸쳐 부동산 정책의 입안과 실행에 공통되게 참여한 인력이 적지 않다는 점 등에서 이런 평가는 설득력을 갖는다. ‘더욱 강한 규제도 준비돼 있으니 실거주가 아닌 집은 파시라’는 경고로 연결된 셈이다. 하지만 두 정부 모두 임기 동안 20여 차례가 넘는 부동산 대책을 발표했고, 부동산은 전 국민의 관심사가 돼버렸다.

노무현 정부는 수도권과 지방의 균등발전을 통해 수도권 인구를 지방으로 분산하는 효과를 꾀했다. 구체적으로는 행정중심 복합도시, 혁신도시와 기업도시, 혁신클러스터 조성사업 등이 그것이다. 수도권에 소재한 공공기관의 지방 이전이 대표적이다. 아직까지도 노무현 정부가 실행한 국가균형발전의 성과에 대해 섣불리 단언할 순 없다. 수도권 신도시들을 보더라도 새로 만들어진 도시가 외관의 구축을 넘어서 실질적으로 자리 잡기까지 긴 시간이 소요된다. 저들 도시가 어느 순간 지방의 중심으로 기능할 가능성을 배제할 수 없다.

문재인 정부는 국가균형발전을 위해 혁신도시 같은 노무현 정부의 성과를 계승하면서도 문화도시·도시재생 같은 사안을 추가했다. 문 정부는 초기 2년간 SOC 등 건설투자의 축소를 공언하고 이를 실행에 옮겼다. 이런 노선은 2019년 들어서면서 건설 투자를 확대하는 쪽으로 반향을 틀었다. 주요 23개 사업에 대해 예비타당성 조사를 면제한다는 획기적 조치가 단적인 예다. 2019년 초 발표된 국가균형발전프로젝트, 생활 SOC 3개년 계획, 노후인프라 개선 대책만 보더라도 예정된 투자 규모가 100조원을 상회했다. 2019년 10월에는 문 대통령이 국회 시정연설과 경제관계 장관회의를 통해 건설투자 확대라는 정부의 정책 전환을 확인시켰다.

이런 변화의 주요 목적은 경기 개선이었기에 정부는 재정집행의 확대에 주력했다. 이를 반영하듯 2019년의 지방재정집행 규모는 역대 최대였다. 예산집행률은 최근 5년간 가장 높은 수준이었다. 공공 공사의 발주도 늘었다. 국토교통부에 따르면 2019년의 건설공사 계약액은 전년보다 3.6% 증가했는데, 세부적으로 살펴보면 공공 공사 계약액의 증가 폭이 확연하게 드러난다.

똑같이 부동산으로 고통받다

▎재건축 아파트 노후화는 참여정부 때보다 현재 훨씬 심하다.

코로나19라는 돌발변수는 건설투자를 더욱 가속화했다. 정부예산안에 따르면 2021년에는 총 16조6000억원이 국가균형발전에 투입되며 주요 내역은 광역교통망과 물류망 구축, 지역 전략산업 육성, 문화·관광도시 확대, 특화산업에 대한 인프라 투자 등이다. 문제는 인프라 중심의 건설투자 확대는 어떤 식으로든 주거 및 정주 환경의 개선에 따라 결국에는 부동산 가격 상승으로 연결된다는 점이다. 이런 상황에서 투자수요가 뒤따르는 것도 자연스럽다. 이는 현 정부 초기부터 추진한 도시재생 뉴딜 사업에서도 드러난다. 노후 지역이 말끔해지거나 새로운 시설이 들어오면 해당 지역은 물론 인근 부동산 가격도 오르기 때문이다.

노무현 정부는 재건축을 지속적으로 규제했다. 재건축 아파트에 대한 분양규제 강화를 시작으로 안전진단절차를 강화했음은 물론, 초고층으로 짓는 것도 억제했다. 더 나아가서는 재건축에서 발생하는 개발이익을 환수하도록 했으며 관련 규제도 강화했다. 특히 재건축 초과이익환수제는 2019년에서야 헌법재판소가 합헌 결정을 내릴 만큼 논란이 컸던 사안이었으며, 문재인 정부는 2018년부터 이를 재도입했다.

문 정부 역시 서울과 주요 지역을 중심으로 재건축은 물론 재개발까지 꾸준히 규제해왔다. 새 아파트의 가격이 비싸다는 이유로 분양가는 물론, 사업이 진행되는 단지에 대한 대출 강화와 재건축 초과이익환수를 진행했다. 또 애초부터 재건축 사업 진행을 차단하기 위해 안전진단기준을 강화하고 재개발구역 등의 지정을 해제했다. 새로운 개발 사업도 규제했다. 실제 2018년 서울시는 여의도와 용산을 통합 개발하는 계획을 발표했지만, 국토교통부가 부동산시장에 끼치는 영향이 크다고 정면 반발하면서 원점으로 되돌아간 바 있다.

같은 규제, 다른 환경

▎2006년 8월 31일 당시 노무현 대통령 (오른쪽)과 권오규 경제부총리는 세제강화, 투기억제에 방점을 찍은 초강력 대책을 내놨지만 실패했다.

정책 측면에서는 두 정부 모두 재건축을 규제한 것으로 볼 수 있다. 하지만 양쪽의 시차를 감안한다면 재건축 사안의 비중이 동일한 것은 아니다. 노무현 정부 시기 재건축을 추진했던 아파트들의 연식이 현 정부에서는 그만큼 높아졌기 때문이다. 이는 재건축에 대한 수요가 늘어났다는 의미다.

이런 현실에서 문재인 정부는 8·4 공급대책을 통해 공공재건축과 공공재개발을 부각하면서 기존 재건축·재개발의 대안으로 제시했다. 하지만 제시된 사업성이 미진하고 사업 추진을 구체적으로 어떻게 이뤄낼 것인지가 불확실하다. 우선 공공재건축은 층수와 용적률을 상향하는 등의 인센티브를 제시했지만, 그 반대급부로서 더욱 많은 임대주택 비율을 요구한다. 서울의 경우 재건축을 추진하는 아파트 단지들은 새로 짓기만 한다면 사실상 100% 완판이 예정돼 있기에, 이런 조건으로는 사업성 측면에서 별다른 장점을 찾기 어렵다. 재건축 초과이익환수도 어떤 식으로든 적용될 것이기에 더욱 그렇다.

공공재개발의 상황은 좀 더 낫다. 상대적으로 신속한 사업 추진과 분양가 상한제를 면제하는 등의 사업성 개선 효과로 인해 재개발 사업지들이 주목을 받는다. 하지만 재개발 사업에서 논란이 되는 보상·주거와 상업시설·지분율 차이 등이 얽힌 이해관계를 어떻게 해결할 것인지는 여전히 추상적이다. 더구나 공공재개발이 기존 재개발 사업의 취약점인 낮은 원주민 정착률을 극복하지 못한다면 주거 젠트리피케이션의 양상을 피할 수 없다. 재개발 지역의 경제력이 취약한 조합원이 공공 지분을 매입하긴 어렵기 때문이다. 미분양 등의 상황이 벌어지면 공공이 책임을 분담하는 것인지도 불명확하다. 공공재개발로 짓는 주택의 품질 수준에 대한 가이드라인도 모호하다.

노무현 정부의 부동산 정책의 중심축은 보유세라 해도 과언이 아니다. 다주택자에 대한 양도소득세 중과, 종합부동산세(종부세) 신설, 토지와 주택의 과세기준 현실화 등이 대표적이다. 보유세가 정당하다는 것은 부동산의 가치상승이 옳지 못한 불로소득이라는 관점에서 시작한다. 불로소득이 투기수요로 연결되므로 관련된 수익을 정부가 환수해야 한다는 논리다. 이때 다주택자란 곧 투기세력으로 간주할 수도 있을 것이다.

문재인 정부의 보유세는 참여정부의 기조를 그대로 유지하고 있다. 다주택자와 고가 주택보유자에 대한 종부세 강화, 공시가격을 현실화한다는 명목의 재산세 인상이 대표적이다. 하지만 이들 모두 현시점에서는 보완할 필요가 있다. 과거 종합부동산세 도입 당시에는 큰 반발이 없었다. 그 이유는 종부세가 논의되던 2000년대 초반에는 비강남권 아파트를 2~3채 갖고 있더라도 공시지가 합산액이 6억원을 쉽게 넘지 못했기 때문이다. 따라서 초기의 종부세는 이보다 더 고가이거나 다수의 아파트를 보유한 사람들에게만 적용되는 ‘부자세’였다. 하지만 이후 물가상승률 등이 종부세 과세기준에 적절히 반영되지 못하면서 적용 대상이 점차 늘어났다.

2020년에는 종부세 대상이 되는 공동주택이 30만 가구를 넘어서면서 역대 최대치를 기록했다(2018년 14만여 가구). 이들의 약 90%가 서울에 위치하며, 수도권으로 범위를 넓히면 그 비율은 약 98%로 뛰어오른다. 사실상 서울에 적용되는 세금으로 보더라도 무리가 없을 정도다. 종전과 동일한 주택을 장기간 보유했더라도 주택가격이 오르면서 종부세 납부대상자가 된 사례도 쉽게 찾아볼 수 있다. 지금처럼 고가 혹은 여분의 부동산 보유를 곱게 보지 않는 정서에서는 일종의 숙명 같은 상황이다.

점차 논란이 되는 공시가격의 현실화도 이와 유사한 맥락에서 평가할 수 있다. 애초에 이 개념은 부유층이나 고액자산 보유자들에게 사회적으로 정당한 수준의 세금을 부과하겠다는 시각에서 시작했다. 따라서 초기에 제시된 적용 대상은 상업용 빌딩, 고가주택, 임야나 토지 같은 비업무용 자산 등이었다. 하지만 부동산시장 안정이 우선 목표가 되고 적용 대상이 확대되면서 문제가 발생했다.

토지거래허가제로 강남 겨냥

▎2020년 7월 10일 홍남기 경제부총리(왼쪽)와 김현미 국토부 장관은 다주택자의 주택 거래를 사실상 차단하는 규제책을 내놨다. / 사진:연합뉴스

무엇보다도 공시가격 상향에 적용되는 기준이 불분명하다는 지적이 많다. 물건에 따라서는 시세산정도 어렵다. 이는 부동산의 속성인 개별성과 가치평가법의 하나인 매매사례 비교법만 보더라도 짐작할 수 있다. 특히 표준화가 어려운 고가 물건일수록 인근 물건들의 규모·상태·상권 등이 모두 다르기에 정확한 시세평가가 어렵다. 해당 업무를 수행할 기관 역량도 아직은 부족해 보인다. 표준화가 용이한 자산인 아파트가 부각되는 것도 이해는 간다. 하지만 공시가격을 매년 시세에 근접한 수준으로 조정하고 또 모든 주택에 적용한다면, 사회적인 질시와 지탄의 대상이 아닌 주거용 건물들의 공시가격도 함께 오르는 결과가 초래된다. 그뿐만 아니라 추가로 발생하는 세수에 대한 활용 방안이 명확히 인지되지 않았다는 점에서 조세저항을 초래할 가능성도 무시할 수 없다.

노무현 정부는 부동산 거래 자체를 억누르는 정책들을 적극적으로 시행했다. DTI(총부채상환비율)와 LTV(주택담보 인정비율) 강화, 투기과열지구와 토지거래허가구역 확대 등이 대표적이다. 심지어 2005년에는 재정비촉진지구로 지정·고시되면 자동으로 토지거래허가구역으로 지정되는 조항이 ‘도시 재정비 촉진을 위한 특별법’에 포함됐다. 이들 제도는 대출을 이용한 레버리지 투자와 부동산 투기를 어렵게 하려는 목적을 가진다. 다만 DTI와 LTV의 경우에는 국내에서 서브프라임으로 통용되는 미국발 경제위기 당시 국내의 금융 안정성에 크게 기여한 것으로도 평가된다.

문재인 정부는 부동산 거래를 억제하는 노무현 정부의 정책들을 그대로 계승하고 강화했다. 첫 번째 부동산 정책인 ‘6·19 대책’의 주요 내용이 LTV와 DTI 강화, 전매제한 기간 강화, 조정대상 지역의 추가지정 등이었다는 것이 이를 뒷받침한다. 이후로도 투기과열지구를 더욱 강화하거나 확대하는 조치가 연이어 발표됐다. 수요자 입장에서는 점차 주택을 사기도 어렵고, 갖고 있기도 부담스럽게 된 셈이다.

현 정부에서는 토지거래허가제를 서울의 강남권을 대상으로 시행했다는 점도 주목할 만하다. 노무현 정부에서 실행된 부동산 정책의 상당수가 강남 지역을 겨냥했다는 점을 떠올리게 만든다. 본래 토지거래허가제는 기존의 도심 지역을 대상으로 만들어진 제도가 아니다. 신도시 같은 개발 계획이 발표되면 해당 지역의 토지거래가 늘고 가격도 오르는 것이 일반적이다. 이에 따른 토지보상금 등의 증가로 사업 추진이 지체되는 상황을 막기 위해 한시적으로 적용하기 위해 고안된 제도다.

토지거래허가제로 서울 부동산시장을 안정시키겠다는 정책 의도는 명백하지만 효과가 있을진 미지수다. 실제로 토지거래허가제가 시행되자 오히려 인접 지역의 호가가 오른 것이 이를 보여준다. 개발 사업에서도 수용대상 토지보다 길 건너편에 투자하는 편이 효율적이라는 과거 경험이 이번에도 적용된 셈이다. 이렇게 되면 토지거래허가제는 애초의 기대효과를 얻지 못할 수 있다. 토지거래허가제로 특정 지역의 매매 자체를 제한하면서 보유세를 종전보다 중과하는 조치가 추후 서울의 부동산 가격을 안정시킬지 주목된다.

노무현 정부 초기에는 부동산 규제를 중시했지만 이후에는 주택공급을 늘리는 쪽으로 방향을 선회했다. 송파 등지의 국·공유지, 김포 신도시 개발 등의 사안들을 보면 주택공급을 위한 정부 차원의 노력이 부족한 것은 아니었다. 다만 그 시기가 더 빨랐더라면 하는 아쉬움은 남는다.

막판 공급으로 선회한 것도 닮아

문재인 정부도 얼핏 참여정부의 전철을 그대로 따른 듯 보이지만 막상 주택공급을 경시한 것은 아니다. 2017년의 ‘8·2대책’에서 서민을 위한 주택공급 확대라는 명목으로 공공택지의 확대 및 공적 임대주택과 신혼희망타운 등의 내용을 담은 것이 그 예시다. 현 정부는 부동산시장에 대한 강한 규제를 지속하면서도 2018년 12월에 3기 신도시와 수도권 광역 교통망 개선방안을 함께 발표했다. 2020년의 ‘8·4 대책’에서는 도심의 고밀도 개발, 3기 신도시의 용적률 상향 등을 제시하며 주택공급 확대 방침으로 적극적으로 돌아섰다.

다만 논란의 여지는 남아 있다. 일각에서는 기존의 2기 신도시들이 완성되지 않은 상황에서 이들보다 서울 접근성이 우월한 위치에 3기 신도시를 공급하는 것이 과연 타당한지에 대해 의문을 제기한다. 그동안 추진된 GTX(수도권광역 급행철도) 같은 사회기반시설의 주된 목적이 수도권에서의 서울 접근성을 높이는 것임에도 불구하고, 오히려 이번 3기 신도시의 공급이 서울과 인접 지역으로의 인구 집중도를 심화할 가능성을 무시할 수 없기 때문이다.

정작 부동산 가격이 이슈가 되는 지역은 서울임에도 불구하고 이에 대한 별다른 방안도 없이 무작정 인접 지역의 주택공급을 늘리는 것은 근본적인 해결책이 될 수 없다는 주장도 힘을 얻는다. 도심 재건축과 재개발 완화에 대한 요구도 꾸준하다. 그렇지만 고밀도로 대량의 주택을 공급하는 데 수반되는 단기적 부작용도 간과할 순 없다. 서울과 수도권의 추가적인 주택공급이 광역교통망 등의 SOC 사업과 맞물린다면, 수도권 인구의 지방 분산이나 지역균등발전 등과는 상충할 가능성도 무시할 수 없다.

노무현 정부와 더불어 문재인 정부는 부동산시장의 안정을 규제에서 찾으려 했다. ‘불로소득을 좇는 투기’라는 적폐를 누르면 왜곡된 시장이 제자리를 찾을 것이라는 프레임이다. 하지만 투자와 투기에 대한 구분을 제시하지 못했다. 지금으로선 ‘투기세력이 부동산시장을 교란시켰다’는 근거도 명확하지 않다. 무엇보다도 자본주의·시장경제 체제에서 자산의 가치가 상승한 것이 과연 잘못된 것인지에 대한 논의부터 충분하지 못하다. 이런 상황에서 기존 주택가격의 상승은 잘못된 것이니 세금을 더 내라는 논리는 이율배반적으로 다가온다.

주택가격이 상승하는 이유는 다양하다. GTX만 보더라도 노선의 주요 지역 시세가 크게 상승했다. 주택시장은 매매와 임대라는 두 개의 축으로 이뤄진다. 임대시장은 누군가가 실거주하지 않는 주택들이 모여 만들어진다. 과도한 투기세력에 대한 제재와 보유세 등의 취지에는 공감하지만, 다주택자에 대한 무조건적인 적폐 프레임은 지양할 필요가 있다.

- 이은형 대한건설정책연구원 책임연구원 eunhyung@ricon.re.kr