특종.심층취재

Home>월간중앙>특종.심층취재

[특별기획 | 심층진단] 문재인 정부 부동산 정책 난맥상 분석 

시장 무시한 ‘신념’이 풍선효과 악순환 불러 

정권초 재건축·재개발 틀어막아 공급 부족 늪, 세금으로 집값 잡기 안 통해
7·10 대책은 극단적 조세 종합세트… 다주택자 투매 대신 전·월세 대란 부를수도


▎김현미 국토교통부 장관이 7월 9일 국회에서 열린 부동산 관련 당정회의를 마친 뒤 취재진에게 둘러싸여 있다. / 사진:연합뉴스
6·17 대책의 후폭풍으로 온 나라가 난리다. 또 섣부른 7·10 대책이 공급에 대한 충분한 고려 없이 발표됐다. 이 두 대책과 이로 인해 촉발된 문재인 대통령 지지율 급락 과정은 현 정부의 부동산시장에 대한 편협한 시각과 몰이해의 정도를 보여줬다. 잘못된 첫 단추는 문재인 정부 초기인 2017년, 서울 아파트 공급과 관련된 정비사업의 역할에 대한 편향된 시각을 보여준 6·19 대책에서부터 비롯됐다.

이후 21번째로 이어진 6·17 대책은 국내 주택시장에서 매매시장과 임대시장을 유기적으로 연결하는 기능을 하는 전세에 대한 부정적 단면을 부각했다. 전세 낀 집을 매수하는 갭 투자에 대한 몰이해로 빠져나오기 힘든 정책적 함정에 빠지게 됐다. 결국 한 달도 안 돼 발표된 7·10 대책은 다주택자라는 표적에 포화를 퍼붓는 과격한 선택을 감행했다.

최근 경실련에서 문재인 정부 동안 서울 아파트 가격 상승률 52% 주장과 그에 대한 김현미 국토부 장관의 14% 상승률 반론이 제기됐다. 다시 경실련은 국토부 실거래가 지수에 기초한 43% 상승률로 재반박했다. 이 논란은 문 정부의 부동산시장에 대한 비전문적 시각을 드러내는 계기가 됐다. 김현미 장관의 14% 상승률 주장에 대해 ‘아니, 그러면 주택 가격 잡겠다고 왜 그 난리를 부린 거야?’라는 반응이 대다수 국민에게서 나왔다.

文 정부 서울 아파트 가격 상승률 논란


▎문재인 정부는 서울 도심 재건축·재개발을 억제하고 있다. 사진은 서울 서대문구의 재개발 현장.
사실 문재인 정부는 지방 아파트 가격 하락세와 수도권 주택공급 과잉으로 주택시장 침체에 대한 전문가 의견이 강한 시점에서 출범했다. 2015년 수도권 총 주택 인허가물량은 거주단위로 42만8000호, 그중 아파트는 26만9000호였다. 유사 이래 수도권에서 파악된 최대 인허가물량이었다. 그러나 이런 시장 상황을 5년이 지난 후 동반 상승세로 뒤집어버렸다. 지나치게 풍부한 유동성 문제도 없진 않지만, 그 기간에도 하락세나 안정세를 유지하는 시장이 존재했었다. 핵심 요인 중 하나는 기본적으로 수급이다. 수도권 인허가물량은 2015년 정점 이후 지속적으로 감소해 2019년에는 28만5000호(아파트 21만 호)로 축소됐다.

그러나 수급 상황에 더하여 최근 국면은 수도권 동반상승세와 규제지역의 무분별한 확대로 인한 서울로의 역풍선효과가 발생하고 있다. 현 정부의 20번 넘는 부동산 대책을 한마디로 표현하면 핀셋규제와 그에 따라 반복되는 풍선효과라고 말할 수 있다. 노무현 정부에서도 지역적으로는 강남 재건축, 계층으로는 고가주택 소유자와 다주택자를 표적으로 규제가 강화됐었다. 그 결과 버블세븐으로 풍선효과가 퍼지고 수도권 전역으로 확산한 부작용이 발생했다. 또 2006년 말 6억 이상 주택에 대한 종합부동산세(이하 종부세)가 강화 징수되고, 3억 이상의 대출규제가 도입되자 풍선효과는 저가 아파트가 몰려 있는 도봉구·노원구·강북구 등 강북지역으로 퍼졌다. 이렇게 불 보듯 뻔한 실패를 이번에도 반복하고 있다. 다만 이번엔 종부세와 다주택자 대출규제가 강화된 9·13 대책 시점까진 서울에 한정된 가격급등 현상으로 상당 기간 머물러 있었다는 특징이 있다. 그러나 이후 점진적으로 풍선효과가 이어졌고, 수도권 대부분이 규제 대상 지역으로 포함되자 서울에서 다시 역풍선효과가 나타났다.

정비사업 억제와 서울 아파트 공급 부족


문재인 정부 초기 서울만의 독주는 신축 아파트 공급의 유일한 대안인 정비사업 규제로 인한 공급확대 실패가 원인이다. 박근혜 정부 시절에도 서울만의 주택공급대책은 정부의 의사와는 다른 방향으로 흘러갔다. 대표적으로 고 박원순 시장 때 393개 재개발구역이 해제됐다. 서울시의회에서 발주된 연구보고서는 구역 해제로 인한 아파트 공급물량 감소 효과를 최대 26만 호로 파악하고 있다.

대안적인 아파트 공급수단인 재건축과 관련해서, ‘규제 완화로 인한 재건축 아파트 가격 상승은 일반 재고 아파트 가격 상승을 유발한다’는 오랜 믿음이 존재한다. 그런 신념에 기초해 재건축부담금, 분양가상한제 등 계속적으로 규제를 강화한 것이 현 정부의 선택이었다. 결과적으로 2017년 규제를 회피하기 위해 2만8000호 인허가가 이뤄졌으나 이후 2018~2019년 재건축 인허가물량은 3000호 내외에 불과했다. 이는 정권 초기 재건축 규제 강도가 지나치게 강했다는 점을 보여주는 현상이라고 볼 수 있다.

그나마 박근혜 정부 후반부 그리고 규제 강화를 피해 몰아친 2017년 재건축 인허가 물량 급증의 영향으로 문재인 정부 시기 서울 아파트 준공 물량은 4만2000~4만3000호 수준을 유지할 수 있었다. 그러나 이도 조만간 소진돼 2021년 서울시 아파트 입주물량은 2만5000호에 그칠 것으로 부동산114에서 제시하고 있다. 또 다른 공급 효과 저해 요인은 해제된 구 재개발구역에서 개별 필지 재건축이 급증한 관계로 멸실 물량도 함께 급증했다는 것이다. 2016~2019년 총 주택 멸실 물량은 거주 단위로 3만2000~4만7000호였다. 아파트의 멸실 물량도 7000~1만5000호 발생했다. 따라서 단순한 호수의 개념으로는 주택의 순증효과가 신규주택 준공물량에 비해서는 크게 적다. 아파트만 보면 연평균 순증효과는 약 2만8000호 수준으로 감소한다.

재건축이 가격상승 촉발?

사실 중심도시 서울의 주택수요량을 독립적으로 산정하는 것은 별 의미가 없다. 서울시 경계를 넘어선 주거 이동의 연쇄고리와 경제적 활동의 연결성이 강하기 때문이다. 그러나 하나의 연결된 시장인 서울도시권 내에서도 중심 도시지역이 우선 수요를 흡수할 수 있을 것이다. 이는 서울대학교에서 정원을 많이 늘려도 미달이 나지 않는 현상과 같다. 그러나 정원을 늘리면 서울대학교 입학 성적 커트라인은 떨어지게 된다. 고용 중심지 주변 주택공급 확대로 주택가격 상승이 안정되는 효과는 이와 유사하다. 중심 도시지역의 정비 사업을 통한 고밀 주택 공급 확대는 많은 인구의 출퇴근으로 인한 사회적 비용을 줄일 수 있는 긍정적인 효과가 발생한다. 서울시의회 보고서는 거주 단위로 12만 호를 제시하고 있다. 그러나 2017년 11만6000호 수준을 정점으로 2019년 6만4000호 수준으로 급격히 감소하고 있는 인허가 물량을 고려하면 서울시의 주택공급이 충분하다고 판단하기는 어렵다.

재건축이 억제되는 이유는 재건축 아파트 가격 상승이 주변 일반 아파트 가격 상승을 조장한다고 믿기 때문이다. 조만간 양질의 넓은 아파트로 변모하는 재건축 아파트 가격이 일반 아파트 가격보다 비싼 것이 정상이다. 다만 그 가격변동의 관계가 재건축 관련 규제로 어떻게 발생하는지를 주목할 필요가 있다. 서울시 강남 4구의 재건축 대상 아파트 가격은 문재인 정부 기간 동안 54%(1174만원/㎡→1829만원/㎡) 상승했다(부동산114 REPS 자료). 그러나 재건축 아파트의 참조 가격이 되는 건축연령 5년 이하 신축 아파트는 무려 64%(1007만원/㎡→1645만원/㎡) 비싸졌다. 재건축 관련 규제 강화가 없었더라면 재건축 아파트의 가격변동률은 신축 아파트와 유사했을 것이다. 그런데 덜 올랐다는 이야기는 재건축 규제 강화로 인한 재건축 아파트 가격하락 효과가 분명히 발생했다는 이야기다. 다만 재건축 아파트 가격이 단기적으로 조정되더라도 재건축을 통한 신축 아파트의 희소가치가 높아진다는 것이 문제다. 결국 신축 아파트 가격이 더 급등하고 이를 또 재건축 아파트가 쫓아가는 악순환이 발생한다. ‘재건축 아파트 가격 상승이 일반 아파트 가격상승을 촉발한다’는 오류 섞인 믿음을 내려놓으면 서울 및 수도권 주택시장의 문제를 해결할 실마리가 열린다.

1가구 1주택 소유주의와 다주택자 규제


▎서초구 내곡 나들목 인근의 개발제한구역(그린벨트).
주택시장에 관련된 가장 중요한 아이러니 중 하나가 사회적인 자가율은 주택가격이 낮을 때 높아지는 것이 아니라 주택가격이 오를 때 향상된다는 것이다. 이것은 어느 나라에서나 발생하는 현상이고 우리나라도 마찬가지다. 국토부 주거실태조사 결과로 살펴보면 가격 하락기인 이명박 정부 시기(2008~2013년) 수도권 자가(보유)율이 56.6%에서 51.9%(2012~2014년 평균)로 떨어졌고, 이후 가격 상승기인 박근혜 정부 시기(2013~2017년) 54.2%로 상승했다. 그런데 다주택자 규제를 통해 자가율을 높이기 위해 노력해온 문재인 정부 중반인 2019년 오히려 자가(보유)율이 54.1%로 답보상태다.

이러한 현상은 노무현 정부 시기에도 발생했다. 분석 자료가 달라 그 수준에 일관성은 없지만 IMF 외환위기 이후 2003년까지 주택가격 상승과 함께 57%에서 60%로 높아졌던 전국 자가(점유)율이 2007년 59%로 낮아졌고, 다주택 소유가구의 비율은 오히려 높아졌다(한국노동패널 분석결과). 이는 다주택자에 대한 양도소득세 중과 및 보유세 부담 증가로 거래가 위축돼 발생한 현상으로 이해할 수 있다.

사회 전체적인 자가율 변화는 가구 수가 지속적으로 늘고 있다는 동태적인 시각에서 이해해야 한다. 즉 늘어나는 가구 수에 부응하는 충분한 주택공급 확대가 이뤄져야 자가율이 높아질 수 있다. 그런 긍정적인 효과가 발생하는 기간이 규제가 완화된 시장 여건에서 주택공급 확대가 동반되는 가격 상승기다. 그러나 문재인 정부에서는 계속된 수요억제 정책으로 주택가격 급등에 따른 시장 동력이 공급확대로 이어지는 연결고리를 끊어왔다. 또 지금처럼 청장년 가구들을 포함하는 다양한 주체들의 주택 구매를 제약하는 대출규제를 강화한 상태에서는 자가율 향상을 기대하기 더욱 힘들 것이다.

어느 나라든, 특히 대도시에서는 자가율이 낮고 임차가구 비율이 높다. 대도시 중심지역은 더욱 그러하다. 한 예로 미국 뉴욕시 자가율은 33%이고 그중 도심인 맨해튼은 24%에 불과하다. 일본 도쿄도 자가율이 45%이고, 서울도 43%로 대도시권의 중심도시는 임차가구의 비율이 높은 게 정상이다. 도심에서 제공되는 고용접근성을 추구하는 가구는 생애주기 초중반 가구들이다. 직장을 이유로, 결혼을 이유로, 자녀 출생을 이유로 주거이동이 잦은 이런 가구들에는 거래 비용이 큰 자가보다는 임대주택의 원활한 소비를 지원하는 것이 바람직한 방향이다. 결국 누군가 여분의 주택을 보유하고 임대를 해야 한다. 그런 민간임대주택공급자는 우리가 비난하는 다주택자들이다.

분명 긍정적 기능이 존재하는 주택임대사업자인 다주택자들을 겨냥한 규제의 정점이 이번 7·10 대책이다. 종부세는 최고세율 6%로 전반적으로 세율이 대부분의 구간에서 2배 정도로 높아진다. 취득세는 12%, 양도소득세는 72%까지 최고 세율이 높아졌다. 다주택자들이 팔지도 사지도, 그렇다고 최소한의 수익률이 보장되는 임대사업을 하기도 힘들게 만들어 다주택자를 몰아내고 그 집을 무주택자가 갖게 하겠다는 것이다. 위험한 신념이다. 어느 나라 주택시장이든지 40% 내외의 가구가 임대주택을 소비하고 있고, 총 임대주택 중 공공임대 혹은 기업형 민간임대를 제외한 60% 내외를 공급하는 주체가 개인 다주택자들이다. 우리나라는 더 많은 80%다. 그런 민간임대주택 공급자들이 사라진다면 주택시장이 어떻게 작동할지 상상이 안 된다.

주택 관련 조세제도에 관해 각국의 상황이나 역사적인 맥락에 따라 보유세가 높은 나라는 취득세가 낮고, 취득세를 높게 설정한 나라는 양도세를 낮추는 균형을 맞춘다. 한 예로 다주택자 12% 취득세율의 근거로 언급된 싱가포르의 경우 다주택 여부와 상관없이 3년 이상 보유하면 양도소득세가 부과되지 않는다. 다주택자에 대한 양도소득세도 독일 같은 경우는 10년을 보유하면 면제해준다. 이번 7·10 대책은 세계 각국에서 발견되는 극단적 조세제도를 모두 모아놓은 종합세트다.

그중에서 종부세는 프랑스 부유세와 비교해도 지나치다. 프랑스의 부유세는 그 과표 금액이 부채를 제외한 순자산액이고, 과표 금액의 50%에 적용되는 최고세율이 1.5%다. 그런데 우리는 6%가 최고 세율이다. 적지 않은 나라에서 보유세를 임대가치의 일정 비율을 징수하는 형태로 운영한다. 이는 보유세의 기본적인 성격이 각 지방정부에서 제공하는 도로나 행정 같은 지방 공공재를 공급하는 비용을 충당하기 위함이고, 그런 지방 공공재에 대한 시장이용가치로 형성되는 것이 임대료이기 때문이다. 프랑스의 경우 임대가치(연 임대료)의 20~30% 수준이다. 이를 국내 아파트에 적용하면 임대 수익률(연 임대료/가격)이 약 3%로 가격대비 보유세의 최고 실효세율은 약 1%라는 이야기다. 그런데 3%를 넘어선 6%의 종부세는 그 주택에서 발생하는 이용가치의 일정 비율이 아니라 모든 임대수입을 세금으로 내고도 집주인 호주머니에서 더 꺼내서 내기를 요구하는 것이다. 징벌적 과세 수준이다.

국내에서는 이들이 국내 주택임대시장의 특성상, 전세나 보증금을 안고 투자한 관계로 갭 투자를 일삼는 투기꾼으로 비난받고 규제 대상이 된다. 그러나 다주택자와 갭 투자를 옥죄는 매매시장에 대한 단선적인 선택은 전세제도를 통해 긴밀하게 연결된 임대시장과 매매시장 모두에 다시 부메랑으로 돌아온다. 다주택자들에 대한 무리한 보유세 및 양도소득세 부담 강화는 결국 서민 임차가구의 전·월세 상승 압력으로 작용한다. 더 나아가 보유비용이 현금흐름으로 요구되기 때문에 전세보다는 월세 쪽으로 전환하는 계약이 늘게 된다. 또 종부세와 같이 보유주택 수별로, 주택가격별로 극히 차등화된 보유세는 고가주택 수요를 차(次)고가주택 수요로 이전하는 원하지 않는 풍선효과를 발생시키는 것이 현실이다. 결국 주택가격을 안정시키지도, 전·월세 서민 부담을 완화하지도, 사회적인 자가율도 높이지도 못하는 결과를 낳을 뿐이다. 이렇게 과도한 종부세, 취득세, 양도소득세를 결합한다고 해서 다주택자들이 집을 투매하려고 할지도 의문이다. 부동산 가격을 잡기 위해 선택된 과도한 과세 수준이 가져올 위헌 논란과 그에 따른 역풍도 만만치 않을 것으로 판단된다.

현 정부의 주택시장에 대한 기본적인 시각에는 적지 않은 한계가 있다. 국내 주택시장에서 매매시장과 전·월세 시장의 유기적 관계에 대한 몰이해, 본질적으로 모호할 수밖에 없는 투기적인 행태에 대해 지나치게 확대된 전선, 1가구 1주택 소유주의란 달성 불가능한 목표와 다주택자에 대한 부정적인 단면에 몰입된 결과로 나온, 선을 넘어선 조세정책이 핵심 문제다. 그런 기본적인 몰이해에 기초해 20번 넘게 이뤄진 수요 억제 위주로 선택된 부동산 정책의 실패를 국민 대부분이 실감하고 있다. 적절한 공급확대를 만들어내는 데 실패한 결과다.

공급대책에 대한 고민 필요

이제는 다주택자나 고가주택 보유자에게 씌워진 과도한 조세적 올가미를 가능한 한 묶지 않는 범위에서 출구전략을 고민해야 할 시점이다. 그런 여유를 만들어낼 수 있는 출발점은 사람들이 원하는 곳에 원하는 주택을 늘릴 수 있는 방안이다. 최우선으로는 많은 전문가가 지적해왔듯 지나치게 억제돼온 재건축 및 재개발을 포함한 정비 사업을 활성화하는 것이다. 그게 정말 선택되기 어렵다면 일단은 고용 중심지 주변의 훼손된 그린벨트를 활용하는 것이 차선책이다. 그린벨트 활용과 관련돼 적지 않은 반론들이 있다. 미래세대를 위해 남겨두어야 할 땅이라는, 그린벨트의 활용은 교통 혼잡과 환경비용을 증가시킨다는 등등의 반론이 제기된다. 그러나 지금까지 기다려온 미래세대는 인구축소기를 시작하는 지금 시점의 청년들이다. 서울의 훼손된 그린벨트를 힘겹게 유지하기 위해서 그린벨트 외곽의 멀쩡한 녹지와 농지들이 개발되고 있다. 외곽의 용인·동백이나 화성·동탄 택지개발에서 2~3시간을 출퇴근하는 시민들의 고충을 상기할 필요가 있다. 지금 시점에서 최우선적 방향은 시장의 힘을 이용해 고용 중심지 주변에 사람들이 선호하는 아파트 공급을 늘리는 것이다. 식상하더라도 그게 답이다.

- 이창무 한양대 도시공학과 교수 changmoo@hanyang.ac.kr

/images/sph164x220.jpg
202008호 (2020.07.17)
목차보기
  • 금주의 베스트 기사
이전 1 / 2 다음