지난 4월7일 이라크 바그다드를 방문한 오바마 미국 대통령(오른쪽)이 레이 오디어노 주이라크 미군 사령관의 안내를 받고 있다.

북한의 장거리 로켓 발사에 대한 미국의 대응책은 부시의 대북정책과 큰 차이가 없을 것으로 보인다. 그러한 징후는 이미 로켓 발사를 전후해 나타난 바 있다. 당초 미국은 강경일변도였다. 티모시 키팅 미 태평양군사령관은 미사일을 발사할 경우 이를 격추할 준비가 돼 있다고 밝혔다.

지난 2월14일, 힐러리 클린턴 미 국무부 장관은 북한의 대남도발행위를 경고했다. 3월31일에는 발사를 강행한다면 이에 따른 결과가 있을 것임을 강조했다. 그러면서 로켓을 요격하려는 일본정부의 결정을 옹호했다. 하지만 이러한 입장은 발사를 전후해 바뀌고 말았다.

로버트 게이츠 국방부 장관은 지난 3월29일 로켓 발사가 임박한 것으로 보이지만 미국은 이를 요격할 계획을 갖고 있지 않다고 밝혔다. 실제로 미국은 탄도미사일을 탐지하고 요격할 수 있는 능력을 지닌 이지스함을 동해에 배치해 놓고도 행동을 취하지 않았다. 수전 라이스 유엔주재 미국대사는 한국·일본과 함께 대북규탄 결의안을 통과시키려 했지만 군사행동은 배제했다.

발사 뒤에는 실효성이 의심되는 유엔 안전보장이사회 의장성명을 채택하고 북한에 6자회담 복귀를 촉구하는 데 만족했다. 이유는 간단하다. 오바마는 부시가 직면해야 했던 제약으로부터 자유롭지 못하다. 첫째, 이라크전으로 인한 지상군 병력 부족 문제가 아직 해결되지 않고 있다.

대통령선거운동 초반만 하더라도 이라크로부터 즉각 철군할 것을 약속했던 오바마. 그의 입장은 운동기간 서서히 변했다. 취임한 뒤에는 아예 새로운 정책을 내놓았다. 중장기에 걸친 점진적 철군계획을 시사했다. 계획에 따르면 현재 14만4,000명 수준인 미군 규모는 내년 여름까지 점진적으로 줄어들게 된다.

그 뒤에도 5만 명은 2011년까지 이라크에 주둔하게 된다. 이를 위해 오바마는 약 834억 달러에 달하는 추경예산을 요구했다. 동시에 그는 아프가니스탄에 대한 파병을 늘리려고 한다. 1만7,000명의 병력을 아프가니스탄에 추가파병하기로 했다. 주둔 병력을 5만8,000명 선으로 늘리려는 것이다.

이들 중 4,000명은 아프가니스탄 정부군을 훈련하는 데 투입된다. 2011년까지 카불당국이 더욱 주도적 역할을 할 수 있게 하기 위해서다. 나머지 병력은 전투에 투입된다. 제2의 병력증파전략을 추구하는 것이다. 이런 상황이기에 북한이 미국 본토를 위협하거나 미국민의 생명에 위해를 가하지 않는 한 확전을 무릅쓰고 군사적 대응을 할 수 있는 여지는 크지 않다.

“국가정책 바꾸려면 오랜 시간 필요해…”

둘째, 중국의 반대가 계속되고 있다. 통일연구원의 북한정세 분석보고서에 따르면 북한의 대중의존도는 더욱 높아졌다. 2008년 3분기까지 조·중 무역은 18억9,755만 달러로 2007년 총교역규모인 19억7,000만 달러의 96% 수준에 도달했다. 같은 기간 중국의 대북수출은 12억9,935만 달러로 29.3%, 수입은 5억9,820만 달러로 36.7% 증가했다.

동시에 중국의 대북투자가 확대되고 있다. 다른 나라들은 투자를 망설이는 데 비해 중국은 평양아명조명합영회사와 평양백산담배합영회사를 설립했다. 이렇게 막강한 영향력이 있음에도 중국은 대북제재를 매번 ‘비토(veto)’하고 있다. 중국 외교부 대변인은 로켓 발사에 대해 “유관 당사국들이 한반도의 평화와 안정에 유리한 일을 하기를 희망한다”고 말해 제재할 뜻이 없음을 시사했다.

장예수이(張業遂) 유엔대사는 “북한의 로켓 발사에 대한 안보리의 대응은 신중하고 형평성을 갖춰야 할 것”이라며 미국·일본이 추구하는 강경대응에 반대한다는 입장을 분명히 했다. 결국 중국은 제재 결의안 채택을 무산시켰다. 그렇지만 미국은 중국의 심기를 건드릴 수 없는 처지다.

지난 2월13일 미군 병사들이 아프가니스탄행 C-17 글로브마스터 수송기에 앉아 있다. 오바마 대통령은 대선 공약에서 아프가니스탄 주둔 병력을 증강하겠다고 밝혔다.

부시 임기 중인 2007년부터 징후를 보이기 시작해 2008년 본격화한 세계경제위기를 해결하는 데 중국의 역할이 중요하기 때문이다. 2008년 현재 세계경제 성장에 대한 기여도가 22%에 이르는 중국. 중국은 세계 최대 외환보유국인 동시에 최대의 미 국채 보유국이기도 하다.

중국은 2조 달러에 달하는 외환보유고를 기반으로 잇따라 통화스와프를 체결하는 등 통화협력을 강화하고 있다. 1조 달러를 넘어선 미 국채 보유고가 웅변하듯 세계 채권시장에서의 중요성도 커지고 있다. 이렇다 보니 지난 4월1일 런던에서 후진타오(胡錦濤) 중국국가주석을 만난 오바마는 경제난을 극복하는 데 중국의 공조를 부탁해야 했다.

경제난이 한풀 꺾이기 전까지는 중국이 반대하는 대북정책을 강행하기는 어려울 것이라는 전망을 낳게 했다. 최근 유럽 순방 중 터키에 들른 버락 오바마 미국 대통령은 젊은이들과의 대화에서 이렇게 말했다. “나라의 정책을 바꾸는 일은 초대형 유조선의 방향을 바꾸는 것과 같습니다. 오랜 시간과 인내가 필요하죠.”

그의 발언은 미국의 이슬람정책에 관한 것이었지만, 북한정책을 이해하는 데도 적용할 수 있다. 오바마 행정부의 대북정책은 부시 행정부의 대북정책의 연장선상에서 전개될 가능성이 그만큼 높은 셈이다. 당분간은 군사적 행동을 배제하고 제한적인 외교적·경제적 제재에 그칠 가능성이 크다. 언뜻 납득이 안 되는 주장일 수 있다.

‘변화’를 모토로 집권에 성공한 오바마는 외교정책에서도 전임자와 선을 그으려 하고 있기 때문이다. 지난 4월2일 영국 런던에서 열린 G20 정상회담에서 오바마는 적극적인 환경정책을 펼칠 것을 분명히 했다. 임기의 대부분 동안 지구온난화가 인재(人災)라는 것을 인정하지 않았던 부시와 크게 다른 모습이었다.

4월5일 체코슬로바키아의 프라하에서는 전 세계에 걸쳐 핵무기를 폐기하는 데 미국이 모범을 보일 것이라고 선언했다. 신형 핵무기 개발을 강행하고자 했던 기존 정책을 뒤집을 수 있음을 시사했다. 이튿날 터키 앙카라에 도착한 그는 이슬람 국가들에 대한 새로운 정책기조를 밝혔다. 터키 의회에서의 연설에서 자신의 정식 이름이 버락 ‘후세인’ 오바마이고, 친척 중에는 이슬람교도들이 있다며 화해의 메시지를 보냈다.

말과 행동이 달랐던 부시의 대북정책

하지만 대북정책에 관한 한 북한이 미국의 안보에 직접적 위협을 가하지 않는다면 오바마와 부시의 정책은 유사할 것이다. 부시의 대북정책의 발목을 잡았던 두 가지 요인이 아직 남아 있기 때문이다. 부시가 남긴 역설적인 정책적 유산에 발목이 잡혀있어서다. 국제문제에서 한발 물러설 것을 공약으로 집권한 부시.

그의 대외정책은 2001년 9·11 사태 이후 180도 변해 공세적 정책을 추구했다. 2002년 1월29일 연두교서를 통해 북한을 이란·이라크와 함께 악의 축 중 하나로 규정했다. 2002년 9월 발표한 <국가안보전략(NSS)>에서는 안보에 위협을 가하는 나라에 대한 선제공격을 불사하겠다고 밝혔다. 이 같은 입장은 그 해 6월1일 육군사관학교 임관식 연설에서도 확인됐다.

그는 “적이 대량살상무기로 위협하는 것을 막기 위해 군사력을 사용할 것”을 분명히 했다. 2005년 1월20일 있었던 2기 취임사에서도 부시의 강성발언은 계속됐다. 전 세계에 걸쳐 독재정권과 맞서 싸우고 민주주의를 확산시키겠다고 했다. 이로 인해 북한은 극도로 긴장했다. 국내에서도 미국의 대북 군사행동이 임박했다는 루머가 떠돌았다.

그러나 부시는 말과 행동이 달랐다. 말과 달리 실제로는 외교적 해법을 찾았다. 2002년 10월 북한이 고농축 우라늄(HEU)을 이용해 핵무기를 개발하고 있다는 의혹으로 위기가 촉발됐지만, 미국은 군사력을 사용하지 않았다. 한국·미국·중국·러시아·일본, 그리고 북한이 참여하는 협상을 시작했다.

다자간 협상은 임기 말까지 계속됐다. 출범 2년여 만인 2005년 9월, 6자회담은 ‘9·19 공동성명’을 만들어냈다. 2006년 10월의 핵실험도 회담을 중단시킬 수 없었다. 2007년 2월13일 비핵화를 위한 ‘2·13합의’를 낳았다. 북한이 핵 시설을 폐쇄하고 불능화하는 한편 핵사찰을 수용하는 것에 대한 반대급부로 중유를 지원하고, 중유 100만t 상당의 경제·에너지·인도적 지원을 해줄 것을 약속했다.

그해 가을에는 ‘10·3합의’도 도출했다. 마카오를 통한 돈세탁 문제가 불거져 나왔지만 부시 행정부는 회담을 지속시킨 것이다. 임기 마지막 해에는 북한을 테러지원국 명단에서 삭제했다. 이 역시 북한을 협상 테이블로 끌어내기 위한 행보였다. 부시 행정부가 이 같은 정책을 펼쳤던 데는 두 가지 이유가 있었다.

첫째, 이라크전쟁 때문이었다. 선제공격 독트린의 시범 케이스로 2003년 시작된 이라크전은 끝날 줄 몰랐다. 전사자가 늘었을 뿐 아니라 엄청난 비용이 들어갔다. 2008년 집계에 따르면 전비(戰費)는 한달평균 120억 달러에 달했다. 콜롬비아대의 조지프 스티글리츠와 하버드대의 린다 빌미스 교수는 부상병에 대한 의료비를 합할 경우 전비가 총 3조 달러에 이를 것이라고 추산했다.

이보다 더 큰 문제는 지상군 병력이 부족해졌다는 것. 2006년 말까지 재임한 도널드 럼스펠드 국방부 장관은 천문학적으로 국방비를 늘리면서도 지상군 병력을 증강하는 것을 꺼렸다. 최첨단 장비가 전쟁의 승부를 가를 것이라고 봤기 때문이었다. 오판이었다. 이라크전이 게릴라전 양상을 띠자 미국은 동원 가능한 지상군 병력을 거의 모두 이라크에 투입해야 했다.

2007년 1월부터 시작된 ‘병력증파전략(Surge Strategy)’은 병력부족 문제를 한계수준에 이르게 했다. 부시 행정부가 과감한 대북 군사행동을 취할 수 없게 했다. 군사행동이 확전으로 치달을 경우 대규모 지상군 병력의 추가 투입 가능성을 배제할 수 없었기 때문이었다. 둘째, 중국의 반대 때문이었다.

중국이 북한의 가장 중요한 후원국이라는 것은 주지의 사실이다. 냉전기간 밀접한 관계를 유지했던 두 나라. 조·중 관계는 군사적 측면에서는 1961년 7월 체결한 ‘조중 우호협력 및 상호원조 조약’에 따른 ‘군사동맹’ 관계로, 경제적 측면에서는 ‘사회주의 우호 가격에 기초한 구상무역’의 협력관계로 요약된다.

1990년대 잠시 소원했던 양국 관계는 2000년대 들어 급속도로 회복하기 시작했다. 2000년 김정일이 중국을 방문하고 2001년 장쩌민(江澤民) 중국국가주석이 방북하는 등 활발한 정상외교를 펼친 덕택이었다. 2002년, 32.7%에 그쳤던 북한의 대중 무역의존도는 2007년에는 67.1%로 증가했다.

이와 관련, 대외경제정책연구원(KIEP)은 2006년 10월 발표한 보고서에서 중국이 북한에 대한 제재에 동참할 경우 북한은 심각한 난관에 봉착할 것이라고 내다봤다. 성장률이 마이너스로 전환하리라는 것이었다. 해외자금의 유입이 차단돼 외화난을 심화하는 한편 식량난은 물론이고 주요 생필품 가격 상승을 야기할 가능성이 크다는 것이었다.

이라크 병력 철수와 경제회복이 변수

이 같은 막대한 영향력에도 중국은 2006년 10월 핵실험 직후를 제외하고는 북한에 대한 제재를 반대했다. 돈세탁 문제를 둘러싸고 제재를 가하려 하자 중국은 반대입장을 밝혔다. 외교부 대변인은 “미국이 양보함으로써 6자회담 재개에 도움을 주기 바란다”고 말했다. 2008년 말에도 중국은 미국의 에너지 지원 불가 입장과 상반된 입장을 표했다.

외교부는 “북한에 대해 능력이 있는 한 지원을 제공할 것”이라고 했다. 강력한 제재를 허용할 경우 한반도 주변의 세력균형이 자신들에게 불리하게 바뀔 것을 우려한 것이다. 이 때문에 미국의 북한에 대한 제재는 전면적이 아니라 제한적, 적극적이 아니라 소극적으로 머무를 수밖에 없었다.

오바마의 대북정책은 “외교안보정책은 백지상태에서 만들어지지 않는다”는 사실을 깨닫게 한다. 모든 대외정책은 전임자가 남긴 정책 위에서 출발해야 한다. 이와 관련해 부시의 정책은 오바마의 대북정책을 제약하고 있다. “북한에 끌려만 다녔다”고 빌 클린턴을 비판했던 부시. 하지만 그도 별반 다르지 않았다.

오히려 면밀한 준비 없이 민주주의의 확산과 선제공격 노선을 추구하다 이라크전의 늪에 빠졌다. 경제위기를 못 막아 중국의 발언권을 키워줬다. 강경노선을 추구하다 강도 높은 대북정책을 전개할 수 없게 된 역설적 상황을 자초하고 말았다. 이러한 분석은 두 가지 평가를 가능하게 한다.

첫째, 효과적 대북정책을 펼칠 수 있는 기회는 이미 지나갔다. 1993~2003년의 시기는 지금과 상황이 달랐다. 미국은 이라크전과 같이 대규모 군사작전을 전개하지 않고 있었다. 오늘날과 비교하면 중국의 경제력은 무시할 만한 수준이었다. 북한과 중국의 사이도 껄끄러웠다. 사회주의권이 붕괴되고 중국이 한국과 국교정상화를 한 지 얼마 되지 않았을 뿐 아니라 김일성이 사망했기 때문이었다.

다양한 대북정책을 실험해볼 수 있는 기회였지만 한국과 미국은 절호의 기회를 놓치고 말았다. 둘째, 수년 내에 새로운 정책을 추구할 수 있는 기회가 올 수 있다. 미시간대 존 킹던 교수의 표현을 빌리자면 ‘정책 윈도(Policy Window)’가 열릴 수 있다. 2011년 말에는 이라크로부터 병력 철수가 완료될 것이다.

또 다른 군사적 모험을 하지 않는다면 지상군 규모에 여유가 생길 것이다. ‘만일의 사태’에 대비할 수 있게 될 것이다. 다수 경제학자들의 예측과 같이 내년을 기점으로 세계경제위기가 진정되기 시작할 경우 중국의 눈치를 볼 이유가 줄어들 것이다. 2012년을 전후해 현재와 다른 대북정책을 시도할 가능성을 배제할 수 없다.