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[집중취재] 진보정권, 10년 장기집권 프로젝트 가동? 

선거구제 개편된다면 ‘4년 중임’ 철회할 수도 

최경호 기자 squeeze@joongang.co.kr
소선거구제 폐지→개헌 관철 이어 지방선거 승리로 화룡점정 노려…2020년 총선에서 과반의석 차지한다면 2년 뒤 대선 연승도 가능?

여의도 정치권에서는 ‘보수궤멸’이라는 말과 함께 ‘장기집권’이라는 말이 심심찮게 들린다. 전혀 관련 없는 것 같지만 실상 두 단어는 같은 의미다. 한쪽의 장기집권은 다른 한쪽의 궤멸을 뜻하기 때문이다. 더불어민주당 관계자는 “정부여당은 선거구제 개편, 개헌 찬반 국민투표, 지방선거를 ‘3종 세트’ 한 묶음으로 보고 있다. 선거구제 개편이 물꼬를 트면 개헌에 이어 지방선거 승리는 자연히 따라오리라 믿는다”며 “지방선거 승리는 3년 뒤 총선, 나아가 5년 뒤 대선 승리로도 이어질 것”이라고 말했다.


▎문재인 대통령이 6월 5일 청와대에서 수석·보좌관 회의를 주재하고 있다. 오른쪽은 정의용 국가안보실장. 청와대는 사드 체계 발사대 4기의 추가 반입 보고 누락과 관련해 “위승호 국방정책실장이 관련 문구를 삭제하도록 지시한 것으로 확인됐다”고 밝혔다. / 사진:청와대사진기자단
민주당 부산시당은 7월 18일 특강을 개최했다. 내년 지방선거 예비후보들을 대상으로 열린 이 행사는 100명이 넘는 입지자(立志者)들로 성황을 이뤘다. 한 참석자는 “이게 요즘 부산 분위기”라고 전했다.

특강에는 박진영 민주당 부산시당 사무처장, 비영리 공공조사 네트워크 ‘공공의 창’의 최정묵 간사, 여론조사기관 타임리서치의 박해성 대표가 강사로 나섰다. 이들은 ‘공약(정책) 및 선거전략 수립, 여론조사 분석’ 등에 대해 강의했다. 선거 승리를 위한 ‘원포인트 레슨’이었다.

민주당 관계자는 “부산의 경우 민주당 공천을 받아 지방선거에 출마하려는 입지자들로 벌써부터 들썩거린다. 민주당의 전통 열세지역인 부산에서 이 정도 열기라면 다른 지역은 물어볼 것도 없지 않겠느냐”고 반문했다.

또 다른 관계자는 “부산시당뿐만 아니라 다른 광역시도당에서도 지방선거 출마 예비후보들을 위해 8월에서 10월 사이 특강을 계획하고 있다”며 “경쟁이 가장 치열할 것으로 예상되는 광주시당은 곧 특강을 개최할 예정”이라고 말했다.


▎1월 11일 국회 사랑재에서 정세균 (왼쪽에서 다섯째) 국회의장이 개헌특위 위원 초청 오찬 간담회 전 특위 위원들과 기념촬영을 하고 있다. / 사진:오종택
지방선거가 10개월이나 남았지만 여권에서는 조기 과열 조짐이 보인다. 특히 민주당의 젖줄이라 할 광주는 자천타천 예비후보들의 이름도 거론된다. 이용섭 대통령 직속 일자리 위원회 부위원장, 강기정 전 의원 등이 민주당 시장 후보 하마평에 오른다. 윤장현 현 시장의 경우 2014년 지방선거 때 당시 안철수 공동대표의 몫으로 공천을 받았던 터라 기류가 더욱 미묘하다.

이처럼 민주당 예비후보들 사이의 뜨거운 열기 이면에는 지방선거 승리에 대한 확신이 자리하고 있다. 단순히 광역단체장 머릿수에서만 앞서는 것이 아니라 전국적 승리에 대한 꿈이 크다. 가장 어렵다는 대구·경북(TK)에서조차 “이런 분위기만 이어진다면 해볼 만한 것 아니냐”는 기대감이 부풀고 있다.

여론조사기관 리얼미터는 6월 26일부터 30일 전국의 성인 남녀 2520명을 대상으로 실시한 정당지지율 조사 결과를 7월 3일 발표했다. 민주당은 TK에서 33.6%의 지지율을 얻어 31.3%에 그친 자유한국당을 오차범위 내에서 앞섰다.

“TK에서도 해볼 만한 것 아닌가?”


▎2014년 6·4 지방선거 이틀 전인 6월 2일 대구 수성구 신매광장에서 권영진 새누리당 후보를 비롯한 지역구 국회의원들이 사죄의 의미로 유권자들에게 큰절을 하고 있다.
역대 지방선거는 ‘여당의 무덤’이라고 할 만큼 심판론이 크게 작용했던 것이 사실이다. 집권세력에 회초리를 들겠다는 유권자의 견제심리가 작동했기 때문이다. 다섯 차례 광역단체장 선거에서 김대중 정부가 들어선 지 4개월 만에 치러진 1998년 지방선거를 제외하고는 여당이 모두 패했다. 2014년 선거에서도 당시 박근혜 대통령의 지지율이 꽤 높았음에도 여권이 8대 9로 졌다. 여권으로서는 2011년 10·26 보궐선거에 이어 또다시 서울시장 자리를 야당에 내준 것이 뼈아팠다.

그러나 내년 지방선거는 다른 양상이 될 것이라는 게 전문가들의 대체적인 전망이다. 대선 후 불과 13개월 만에 치러지는 선거인 만큼 ‘심판론’보다는 ‘밀어주기론’이 힘을 얻을 가능성이 크다는 것이다. 야당이 대선 후 좀처럼 반전 계기를 마련하지 못하고 있다는 점도 이 같은 주장에 힘을 싣는다.

한정훈 서울대 국제대학원 교수는 “문재인 정부가 지금처럼 지지율을 70% 가까이 유지하면서 개혁의 동력을 이어간다면 지방선거에서 여당이 승리할 것”이라며 “그럴 경우 자유한국당은 TK에서 한두 석 건지고, 국민의당과 바른정당은 입지가 더 위축될 것”이라고 내다봤다.


▎2014년 6·4 지방선거 한 광역단체장 후보의 유세장을 찾은 유권자들이 박수를 치고 있다.
정반대의 전망도 없지는 않다. 대통령 한 명을 뽑는 대선과 달리 지방선거는 여러 명을 선출하는 선거인 만큼 다당제의 특성이 드러날 것이라는 논리다. 국민의당 관계자는 “적폐 청산에 무게를 두고 문재인 후보에게 표를 던졌던 2040세대 유권자들의 실망감이 커질 경우 야권에 표를 나눠줄 수 있다”며 “신고리원전 5·6호기 건설 중단 최종 결정, 내년도 최저임금 확정, 공공부문 비정규직 제로 정책 등을 주목해야 한다. 여권의 바람대로 싹쓸이가 쉽지는 않을 것”이라고 주장했다.

지방선거와 함께 치러지는 ‘빅 이벤트’가 개헌이다. 문재인 대통령은 후보 시절 “2022년 대선부터 4년 중임 대통령제로 전환하고, 이를 위해 내년 지방선거 때 개헌을 위한 국민투표를 실시하겠다”고 공약했다. 선(先) 개헌 후(後) 대선을 주장했던 일부 후보에게 맞서 2017년 6월 개헌 카드를 꺼내든 것이었다.

4년 중임제보다 ‘독일식 정당명부제’


▎2014년 4월 11일 국회 새정치민주연합 대표실에서 6·4 지방선거 중앙선거대책위원장단회의가 열렸다. 왼쪽부터 김두관·정세균 위원장, 김한길·안철수 공동대표, 문재인·정동영 위원장.
문 대통령은 5월 19일 5당 원내대표와의 오찬 간담회에서 내년 6월 개헌을 다시 한번 강조했다. 그러면서도 “정치권의 개헌 논의 과정에 국민의 의견을 충실히 수렴해 반영하고 선거제도 개편도 함께 논의하는 것이 바람직하다”고 말했다. 4년 중임 대통령제가 아닌 다른 형태의 권력구조를 수용할 수 있음을 시사한 것이다.

문 대통령은 6월 14일 시·도지사 간담회에서도 광역자치 단체장들이 참여하는 ‘제2국무회의’ 신설을 약속하면서 이를 위해 ‘지방분권형 개헌’을 추진하겠다고 했었다. 지방분권형 개헌 역시 4년 중임 대통령제와는 거리가 있다.

5당 원내대표들과의 오찬 간담회 내용 등이 언론 보도를 통해 알려진 직후 자유한국당 한 관계자는 대통령의 발언을 이렇게 해석했다. “문 대통령이 후보 시절에는 4년 중임 대통령제를 말했지만 대통령이 된 이후로는 생각이 달라졌다. 국회의원 선거구제만 독일식 정당명부제 등으로 개편될 수 있다면 4년 중임 대통령제 공약은 철회할 수 있을 것이다. 4년 중임 대통령제에 집착할 이유가 없다.”

문재인 대선캠프에 몸담았던 민주당 관계자도 비슷한 견해를 나타냈다. 그는 “독일식 정당명부제는 기본적으로 다당제 그리고 분권과 협치가 전제돼야 한다. 현재의 5당 구도 아래서는 어느 당도 50% 득표가 불가능한 만큼 득표율에 따라 지위를 차지하는 제도가 필요하다”며 “민주당이 나중에 야당이 됐을 때를 생각해도 선거구제 개편은 나쁘지 않다”고 거들었다.

현행 소선거구제 선거는 단 한 표라도 더 얻는 후보가 당선되는 승자독식 제도이기 때문에 사표(死票)가 많이 발생한다. 정당득표율은 낮더라도 의석수는 많은 모순이 빚어질 수 있다. 다수당에 유리하고 소수당에 불리한 제도다.

최근 정치권에서 자주 거론되는 독일식 정당명부제란 정당별 총 의석수는 득표율에 따르되 당선자 결정방식은 먼저 지역구에서 선출하고 나머지 의석은 비례대표에서 충원하는 것이다. 이 제도의 장점은 정당지지율이 고스란히 의석수로 나타나 민심을 가장 정확히 반영할 수 있다는 것이다. 이 때문에 지역주의에 기반하지 않은 소수 정당의 원내 진입의 벽이 낮다. 특정 정당이 50% 지지율을 얻기 어렵기 때문에 거대 정당의 출현도 방지할 수 있다.

자유한국당 관계자는 “이 제도를 도입하면 여당이 전국적으로 고른 의석을 얻게 된다. 가령 전체 300석 가운데 지역구와 비례대표가 각각 150석이라고 했을 때 A정당이 지역구에서는 30석에 그쳤더라도 정당득표에서 30%를 얻었다면 비례대표 60석을 더해 총 의석수는 90석을 갖게 된다”며 “정당득표율에서는 아무래도 야당보다는 여당이 유리할 수밖에 없다”고 말했다.

자유한국당의 또 다른 관계자는 “후보 시절 문 대통령은 독일식 정당명부제하에서는 4년 중임제가 사실상 불가능하다는 사실을 간과했다. 따라서 선거구제가 개편되면 분권형 대통령제로 권력구조가 바뀔 가능성이 커진다”며 “다만 이런 시나리오대로라면 여권이 절대 유리해지는 ‘기울어진 운동장’이 될 텐데, 자유한국당이 수용할 리 만무하다. 추후 양 측의 정치적 빅딜이 불가피할 것”이라고 전했다.

개헌 찬성표=단체장 선거 여당표


▎문재인 대통령이 5월 19일 청와대에서 5당 원내대표와 회동했다. 왼쪽부터 전병헌 정무수석, 정의당 노회찬, 바른정당 주호영, 자유한국당 정우택 원내대표, 문 대통령, 민주당 우원식, 국민의당 김동철 원내대표, 임종석 비서실장. / 사진:청와대사진기자단
독일식 정당명부제는 정당득표율이 승패를 가른다. 지역구에서 많은 의석을 차지했더라도 정당득표율이 낮으면 전체 의석수는 줄어들 수밖에 없다.

그렇다면 청와대와 여당은 왜 이 제도에 무게를 두는 것일까. 정당득표율에 그만큼 자신이 있는 것일까. 해답은 개헌 찬반 국민투표에 있다.

선거구제 개편 문제는 올가을부터 본격 논의될 전망이다. 여야 간 치열한 힘겨루기 속에서 어렵사리 개편작업이 진행되겠지만 어떤 식으로든 결론은 날 것이다. 결론이란 현행 소선거구제의 폐해를 보완하는 형태의 개편을 말한다.

선거구제가 개편되고 나면 개헌이 급물살을 타게 될 것으로 보인다. 선거구제가 현행 소선거구제에서 독일식 정당명부제로 바뀐다면 4년 중임 대통령제 공약 자체가 무의미해진다. 4년 중임 대통령제는 양당제를 근간으로 하기 때문이다. 반면 독일식 정당명부제는 다당제를 기반으로 한다.

지금까지 발표된 각종 여론조사 결과를 보면 개헌에 대한 국민 의견은 찬성이 반대보다 두 배가량 높다. 올해 초 KBS와 연합뉴스의 공동 여론조사 결과 개헌 찬성 의견이 65.4%로 반대 의견 28.2%보다 두 배 이상 높았다.

이런 가운데 문 대통령은 취임 후 처음으로 맞은 제헌절에서 다시 한번 개헌 관련 메시지를 내놓았다. 이전 대통령들은 선거 때는 개헌을 약속했다가 당선 뒤에는 말끝을 흐리곤 했다. 하지만 문 대통령은 임기 초반부터 개헌 추진 의지를 다지고 있어 어느 때보다 실현 가능성이 큰 것으로 평가된다.

국회에서 진행되고 있는 헌법개정특별위원회 활동에 문 대통령이 직접 힘을 실어줄 수도 있다. 국회는 지난해 12월 여야 의원 36명이 참여하는 개헌특위를 구성하고 개헌 방향 등에 대해 논의해왔다.

자유한국당 관계자는 “국회에서 통과된 개헌안을 지방선거 때 국민투표에 부치면서 정부여당은 ‘대통령의 약속 지키기+비용 절감(지방선거와 개헌 투표 동시 실시)’을 대대적으로 자랑할 것”이라며 “대통령과 여당이 주도한 개헌안에 찬성하면서 단체장 투표용지에서 야당에 표를 던질 사람은 많지 않을 것이다. 정부여당이 개헌 국민투표와 지방선거 동시 실시를 추진하는 이유도 여기에 있다”고 진단했다.

선거구제 개편이나 개헌은 앞으로 추진해야 할 과제다. 현실이 아닌 미래다. 현실은 여소야대 구도, 그것도 집권여당의 의석수가 과반 의석에 30석이나 모자란 상황이다.

5월 9일 대선에서 민주당이 승리했을 때만 해도 정계 개편이 급물살을 탈 것으로 관측됐다. 안철수 전 국민의당 대선 후보와 간극이 있었던 호남 의원들을 중심으로 한 지역구 의원들은 민주당으로 ‘복귀’하고, 비례대표 등만이 남아 당을 지킨다는 시나리오였다. 실제로 대선 패배 후 국민의당 곳곳에서 파열음이 나왔다. 안 전 대표의 책임론이 거세지면서 분당(分黨)이 가시화되는 듯했다.

그러나 대선 후 두 달이 지나면서 흐름은 당초 예상과 다르게 가고 있다. ‘문준용씨 취업 의혹’ 제보 조작사건이 터지면서 국민의당은 벼랑 끝으로 내몰렸다. 자유한국당·국민의당·바른정당 등 야 3당은 “본말이 전도됐다. 본질은 문준용 씨의 취업 특혜”라고 항변하지만 여론은 싸늘하다. 현재로서는 야당의 말이 전혀 먹혀들지 않고 있다.

이런 가운데 추미애 민주당 대표는 “당시 선대위원장이었던 박지원 전 대표와 안철수 전 대선후보가 몰랐다는 건 머리 자르기”라며 국민의당을 자극했다. 국민의당은 추 대표의 발언이 나오자 추경 심사 참여를 취소하는 등 국회 의사일정을 거부했다. 민주당 내부에서조차 “쓰러진 사람을 밟진 않는다”는 비판이 나왔다.

국민의당과 합당보다 다당 구도가 더 유리?


▎우리나라 헌법은 1948년 7월 17일 제정된 뒤 모두 아홉 차례 개정됐다. 9차 개헌을 위해 87년 10월 27일 실시된 국민투표 개표 장면. / 사진:중앙선거관리위원회
이언주 국민의당 원내수석부대표는 7월 9일 기자간담회에서 “문재인 정부는 지금 포퓰리즘 독재, 이미지 독재정부의 길로 가고 있다”며 “대한민국의 미래에 대해서는 눈곱만 한 관심도 없는 듯하다”고 직격탄을 날렸다. 이날 국민의당은 여의도 당사 외벽에 걸어뒀던 ‘국정은 협치, 국민의당은 혁신’이라는 문구가 담긴 현수막도 철거했다.

일련의 상황과 관련해 “민주당이 국민의당과의 합당보다 현재의 다당 구도를 즐기는 것 아니냐”는 해석도 나온다. 국민의당 전체 의석 40석(비례 13석) 가운데 지역구 의석 20석을 가져온다고 해도 여전히 과반 의석에 못 미친다. 또 여권 일각에서는 무리해서 국민의당과 합당을 추진할 경우 보수 결집의 역풍을 부를 수 있다는 우려도 제기된다.

민주당 소식통은 “4대강 감사원 감사, 사드(THAAD·고고도미사일방어)체계 청문회 등을 당장이라도 실시할 것처럼 하다가 최근 들어 잠잠해진 것도 보수결집을 의식한 숨 고르기”라고 귀띔했다.

주호영 바른정당 원내대표는 문 대통령이 국정기획자문 위원회에 보고되지 않은 사드 발사대 4기 반입 경위에 대해 진상조사를 지시한 것과 관련해 “사드 한 포대가 6기라는 건 공지된 사실인데 뜬금없다”고 반격했다.

주 원내대표는 이어 “2기가 들어오는 과정은 당국이 동영상으로 밝혔다. 그때 발표에서도 나머지 4기의 도입은 보안 등 여러 문제 때문에 일일이 중계방송을 하듯 하지는 않겠다고 했다”며 “일반 국민들도 거의 다 알고 있는 일이고, 또 국방부가 일부러 감출 이유는 없을 텐데 너무 과장되게 뭘 한다는 느낌을 많이 받았다”고 지적했다.

그런가 하면 4대강사업에 대한 감사원 감사 방침이 전해지자 MB(이명박 전 대통령) 측은 일제히 발끈했다. 강경파로 분류되는 한 인사는 “새 정권 출범 후 조각(組閣), 국정과제 설정 등을 하기에도 시간이 모자랄 텐데 전전(前前) 정권의 정책을 다시 감사하겠다는 것이 말이 되느냐. 전면전이 벌어진다면 보수의 ‘최후의 보루’인 MB가 직접 나설 것”이라며 날을 세웠다.

또 다른 민주당 소식통은 “여권이 무리해서 정계 개편을 추진하는 것보다 내년 지방선거를 통해 자연스럽게 정국을 장악하는 쪽으로 선회했다”며 “현재로서는 지방선거에서 여당이 압승할 것으로 보이는 것이 사실이다. 하지만 늘 그랬듯이 투표함은 열어봐야 안다”고 말했다.

- 최경호 기자 squeeze@joongang.co.kr

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201708호 (2017.07.17)
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