규제 내성 생기며 ‘오늘이 가장 싸다’는 인식 확산, 다주택자도 매물 안 내놓을 듯
임대차법 부작용으로 전·월세 가격 급등 지속, 3기 신도시나 고밀도개발은 시간 걸려

▎문재인(가운데) 대통령이 12월 10일 경기도 동탄의 공공임대주택 단지를 방문했다. 김현미 국토부 장관(왼쪽)과 차기 국토부 장관 후보자로 내정된 변창흠 LH 사장이 동행했다. 공공임대주택에 대한 현 정부의 애착을 읽을 수 있다. / 사진:청와대사진기자단

'투기세력에 대한 강력한 규제’라는 부동산 정책 방향은 2020년에도 변함없었다. 다주택자 등을 대상으로 종부세를 비롯한 보유세·취득세·양도세 중과는 물론 서울 강남 등에 토지거래허가제를 시행하는 사상 초유의 조치도 이뤄졌다. 대출규제도 강화했고, 조정대상지역은 확대했다. 하지만 정부정책의 효과 발휘 시점은 줄곧 미래로 이연되고 있다.

정책 전환도 일부 있었다. 도심 고밀도개발을 통해 주택공급을 늘리겠다는 것이다. 그럼에도 2021년 부동산시장의 오름세는 지속할 것으로 본다. 불과 몇 년 사이 주택보유 여부에 따라 자산 격차가 현격해지는 것을 많은 사람이 경험했다. ‘벼락거지’라는 표현이 이를 반영한다. 주요 지역의 부동산 가격을 거품으로 간주하던 하락론은 설 자리를 잃었고, ‘서울의 집값은 항상 지금이 가장 싸다’는 말이 정설로 부각됐다. 수요는 늘어났지만 2021년에도 주택 공급이 많이 늘어나기 어렵다는 점은 시장 안정에 부정적인 요소다. 단기간에 매매시장과 임대시장에서 수요와 공급의 접점을 찾을 가능성은 작아 보인다.

정부 정책이 초래한 부동산 불패 신화

▎그동안 매매와 전·월세는 시차를 두고 움직이는 게 통례였다. 그러나 2020년 가을 이후 두 수치가 동시에 상승할 정도로 부동산시장은 혼미하다.

2020년 초 코로나19 공포가 전국을 강타했지만 전국적 집값 하락은 없었다. 대구와 강남 등지에서 나타났던, 가격을 낮춘 일부 급매물은 순식간에 수요가 빨아들였다. 거래량은 감소했지만 ‘부동산 가격이 계속 오를 것’ 쪽으로 군중심리가 이미 쏠린 상황이다. 일부 해외 사례처럼 코로나19 감염 우려로 인구밀집도가 덜한 외곽주택으로 수요가 몰리면서 도심주택 임대료가 하락한다는 주장도 힘을 잃었다. 서울과 수도권, 주요 대도시에 인구가 몰려 있고, 아파트라는 주거형태가 일반화된 한국에서 그런 일은 일어나지 않았다.

‘코로나19가 진정된 이후에는 재택근무가 정착되면서 주택 수요가 바뀔 것’이라는 주장도 있다. 그러나 이는 ‘생산성과 업무 효율성을 간과했다’는 반론에서 벗어나지 못한다. 미국만 하더라도 재택근무 인력의 상당수가 일거리를 들고 인근 카페 등 업무공간을 찾아다닌다. 비슷한 맥락에서 학군에 대한 수요도 변함없을 것이다. 수준 높은 온라인 교육만으로 오프라인의 모든 요소를 상쇄할 순 없다. 장기적으로 학령인구가 감소하더라도 명문 학교에 대한 선호도는 꾸준할 가능성이 높다.

이런 구조인데도 정부는 ‘부동산시장을 뒤흔드는 투기세력이 집값 상승의 주범’이라고 주장한다. 그 주장을 일부 사실로 받아들이다 치더라도, 현실에서는 개발 호재가 선행하고 투기세력이 뒤따른다. 즉, 건설투자의 증가가 부동산 가격 상승으로 연결된다. 2020년 11월 국토교통부(이하 국토부)가 투기 억제를 위한 조정대상지역에 김포를 추가 지정하는 근거로 GTX-D(수도권 서부 광역급행철도)를 언급했다. 이 지역에 대형 교통호재가 생기는 쪽으로 이슈화되자 국토부는 곧바로 보도자료를 정정하는 촌극을 벌였다. 국토부가 미리 ‘홍보’해준 탓에 2021년 상반기 발표 예정인 GTX-D 노선이 어느 쪽으로 확정되느냐를 놓고 해당 지역 부동산 가격 기대감은 벌써부터 높아진 상태다.

유사한 사례는 얼마든지 있다. 최근 본격화한 용산 미군기지 반환이 해당 부지의 공원화와 환경개선사업으로 이어지면 가격 상승은 필연적이다. 국가 균등발전이 현 정부의 주요 정책 기조라는 것을 고려하면 이런 양상이 전국적으로 확대할 가능성도 무시할 수 없다. 더구나 처음 2년간 SOC(사회간접자본) 등 건설투자의 축소를 공언하고 실행에 옮겼던 정부는 지금은 명확하게 건설투자의 확대 방침으로 돌아선 상황이다. 2019년 초 발표된 국가균형발전프로젝트, 생활 SOC 3개년 계획, 노후인프라 개선대책만 보더라도 투자 규모가 100조원을 상회하며 이들 사업은 여전히 현재진행형이다. 특히 2.0%를 기록한 2019년 연간 경제성장률이 4분기의 건설투자 확대에 크게 기인했다는 경험은, 코로나라는 돌발변수를 맞아 정부가 건설투자를 가속화할 것이라는 예상에 힘을 싣는다.

실제로 정부 예산안에 따르면 2021년에는 총 16조6000억원이 국가균형발전에 투입된다. 주요 내용은 광역교통망과 물류망 구축, 지역 전략산업 육성, 문화·관광도시 확대, 특화산업에 대한 인프라 투자 등이다. SOC 투자 규모는 역대 최고치인 26조원 규모에 달한다. 누가 봐도 해당 지역의 부동산 가치를 높이는 사안들이다. 인프라 중심의 건설투자 확대는 2021년 부동산 가격을 이끄는 요인으로 작용할 것이다. 정부는 2018년 12월 3기 신도시와 수도권 광역교통망 개선방안을 함께 발표했다. 이후 2020년 ‘8·4 대책’에서 3기 신도시의 용적률 상향 등을 제시하며 주택공급 확대 방침으로 적극적으로 돌아선다. 수도권의 인구집중도를 심화하고 국가 균등발전에 역행할 가능성도 있지만 감수한 것이다. 그동안의 정책 방향에서 달라졌다는 점에서 나름 획기적인 정책으로 볼 수 있다.

재건축·재개발 빠진 공급 대책

▎서울 마포구 상암동 서부면허시험장 부지. 정부는 이곳을 비롯해 노원구 태릉골프장, 강남구 서울의료원 부지 등에 주택을 공급한다고 발표했지만 전혀 추진되지 않고 있다. / 사진:연합뉴스

이런 방향성은 매우 긍정적이지만, 적어도 2021년 부동산 시장에는 별다른 영향을 끼치기 어렵다. 특정 지역에 주택을 대량 공급하는 데 소요되는 시간이 적지 않기 때문이다. 당장 2021년에 3기 신도시의 입주 가능 주택이 시장에 공급되기는 불가능하다. 게다가 지금처럼 부동산 가격의 상승 전망이 우세한 시기에는 3기 신도시 계획만으로 군중심리를 안정시키기 어렵다. 더구나 시장 수요만큼의 주택 물량이 공급된다는 보장도 없다.

당장의 집값 급등을 막아보기 위해 정부는 ‘3기 신도시에서는 그간 장려했던 후분양과 상반되는 사전청약도 실시하겠다’는 방침이지만 효과는 미지수다. 무엇보다 청약당첨자들도 실물주택이 완공되기 전까지는 어딘가에서 세입자로 살아야 한다. 기존 임대시장에 가해지는 부하는 동일한 것이다. 결국 3기 신도시가 서울의 주택난에 미치는 단기적인 효과는 없다. 3기 신도시가 서울 접근성을 높이는 광역교통망 등의 SOC 사업과 맞물려 서울의 접경지에 공급되면, 아직 완성되지 못한 기존의 2기 신도시에 부정적인 영향을 끼친다는 지적도 무시할 수 없다. 2기 신도시의 미분양이 해소되고 가격도 오르는 지금의 상황이 언제까지 지속할지 장담할 수 없기 때문이다.

최근에는 3기 신도시에 토지임대부·환매조건부 주택을 도입하는 계획까지 발표됐다. 여기에 대해서는 부정적인 여론이 대부분이지만, 종전보다 월등하게 오른 서울 집값을 고려하면 상대적으로 낮은 가격에 이끌리는 수요는 충분할 것이다. 어쨌든 서울 집값을 감당하기 어려운 사람들한테는 전세시세나 그보다 낮은 임대료로 장기간 거주할 수 있다는 점에서 나름대로 장점을 갖기 때문이다. 하지만 이 경우에도 입주 가능한 실물주택의 완공이 관건이기에 2021년 부동산시장에 미치는 영향은 미미할 것이다. 그뿐 아니라 이들 수요는 이 제도가 우수해서가 아니라 그동안의 집값 상승에 따른 파생수요라는 점을 인지할 필요가 있다.

정부는 2020년 8·4 대책에서 도심 고밀도개발을 통해 서울의 주택공급을 늘리는 방안을 제시했다. ‘서울의 아파트 공급이 충분하다’는 그동안의 입장에서 전환한 것은 나름 과감한 결단이다. 하지만 신규주택을 건립할 부지선정부터 난관이기에 단기간에 현실화할 가능성은 작다. 지자체들의 반발로 인해 국·공유지도 사정은 마찬가지다. 실제로 대책 발표 초기에 언급된 상암, 태릉, 과천의 대상지만 보더라도 별다른 진척이 없다. 설령 계획대로 추진되더라도 일조권과 기반 시설의 수용 능력처럼, 단기간에 고밀도로 주택을 대량 공급할 때 발생하는 부작용은 대책에 반영되지 않았다.

고밀도개발이라면 빼놓을 수 없는 것이 바로 재건축과 재개발이다. 하지만 2021년에도 시장의 요구처럼 수용될 가능성은 없어 보인다. 지금껏 현 정부는 서울과 주요 지역을 중심으로 재건축은 물론 재개발도 꾸준히 규제해왔다. 엄격한 분양가상한제, 재건축 사업 단지에 대한 대출강화, 재건축 초과이익환수, 안전진단기준 강화, 재개발구역 지정해제 등이 대표적 사례다. 역설적으로 재건축과 재개발을 배제한 여파로 소규모의 도시재생 대상지들의 가격은 상승했다.

노무현 정부 정책을 계승한 문재인 정부의 재건축 규제는 기본적으로 아파트 가격의 상승을 막는다는 목적으로 시행된 것이다. 지금처럼 서울 아파트 가격이 급격하게 치솟아서 재건축의 결과물인 새 아파트 가격이 급등할 것이 명백한 상황에서는 더욱 규제를 완화할 수 없게 됐다. 8·4 공급대책에서 정부가 제시한 대안은 공공재건축과 공공재개발이다. 하지만 이들 방안을 통해서도 빠른 주택 공급은 2021년까지는 불가능하다. 빠른 사업추진을 어떻게 이루어낼 것인지 불명확할 뿐만 아니라 사업성 여부도 충분치 않기 때문이다. 관련 법안의 연내 국회통과도 미지수다.

표면적으로는 공공재건축을 선택하면 층수와 용적률을 상향하는 등의 인센티브를 받는다. 그러나 반대급부로 더 많은 임대주택비율을 요구받는다. 서울에서 재건축을 추진하는 아파트들은 사실상 100% 완판이 예정돼 있다. 이들의 관심사는 공공재건축이 아닌 관공서의 사업승인이다. 이 때문에 재건축 초과이익환수의 면제도 아닌 어설픈 수준의 인센티브로는 사업성 측면에서 별다른 장점을 찾기 어렵다.

공공재개발의 상황은 상대적으로 낫다. 도시재생 사업지들을 논외로 치더라도, 지금까지 사업 추진이 지지부진하던 재개발사업지들의 관심이 집중되는 이유이기도 하다. 하지만 애초에 이들 지역의 재개발사업을 답보시켰던 보상금액, 주거와 상업시설, 지분율 차이 등을 해소할 방안이 불명확하다. 공공을 공동사업시행자로 지정해서 사업 기간을 단축하겠다는 것은 이상론이다. 기존 재개발사업의 취약점인 낮은 원주민 정착률, 미분양 같은 추가비용 발생 시 공공의 책임분담 여부, 주택의 품질 수준에 대한 가이드라인도 마찬가지다. 이 때문에 사업성이 낮거나 사업추진이 어려운 재개발지역들이 앞다퉈 공공재개발을 신청하고 있다. 이런 식이라면 사업성이 높은 재개발지역일수록 공공의 참여를 허용할 이유가 없다. 만약 선정된다면 사업지와 인근 부동산 가격의 상승은 필연적이지만, 그렇다고 2021년에 입주 가능 주택으로 변모하는 것은 아니다.

문재인 정부의 부동산정책은 주로 LTV(주택담보대출비율)와 DTI(총부채상환비율) 기준 강화, 전매제한 기간 강화, 조정대상지역과 투기과열지구의 조정, 강남권을 대상으로 하는 토지거래허가제 같은 규제 일변도였다. 종부세를 포함한 보유세 중과도 동일선상이다. 이런 규제 정책들은 수요자의 입장에서 점차 주택을 사기도, 갖고 있기도, 팔기도 어렵게 만드는 결과를 가져왔다. 실제로 서울 등지에서는 부동산 가격이 오르면서 외곽에서도 9억원을 초과하는 아파트들이 급증했다. 취득세와 중개수수료 등의 매매비용부터 많이 늘어났다.

세금으로 집값 못 잡는다

▎경실련이 2020년 7월 청와대 앞에서 문재인 정부의 부동산정책 실패를 비판하는 풍자 집회를 열었다.

정부 부동산정책의 의도와는 달리 2021년에도 부동산시장은 상승할 가능성이 높다. 서울과 주요 지역에서는 더욱 그렇다. 2022년 초 대선이 예정됐기에, 2021년은 보유세를 우려한 매물증가가 매매시장의 하락을 이끌지 확인할 사실상 마지막 해이기도 하다. 하지만 현실은 그보다 복잡하다. 양도세가 다주택자에 대한 징벌적 과세 수준이고, 부동산의 가치상승이 없거나 미미해야만 보유세의 정책 효과가 크다는 점을 간과할 수 없다. 왜냐하면 주택 매도에 따른 양도세라는 당장의 큰 손실과, 장기적이지만 양도세보다 크게 낮은 보유세 중에서 택한다면, 적지 않은 사람들이 후자를 고를 가능성이 높기 때문이다. 양도세와 증여세 간에 현저한 차이가 없다면 증여도 옵션이다.

주택 매입 시점과 비교해 자산가치가 크게 올랐다면 추후에 임대료를 올려 받아 보유세를 상쇄할 수도 있다. 향후에도 가격상승이 예상된다면 더욱 안 팔 것이다. 이미 오른 시세가 사회나 공공의 몫이 아닌 오롯이 자신의 것이라고 생각한다면 누가 봐도 상식적이다. 물론 일부는 매물로 나오겠지만 시장수요가 이를 받아준다면 가격이 하락할 이유가 없다. 시장 가격의 하락은 매물이 쌓이고 소진되지 않을 때 발생하지만, 부동산시장의 가격 상승으로 쏠린 현재의 군중심리에서는 무주택자의 실거주용 또는 유주택자의 똘똘한 한 채로 거래될 가능성이 높다. 기존 세입자의 계약갱신청구권 사용으로 당장의 실입주가 불가능한 주택이라도 급매 수준의 가격이라면 수요가 나타날 것이다.

최근 정부가 제시한 ‘서민·중산층 주거안정 지원방안’은 매입임대는 물론 택지지구의 추가발굴을 통한 아파트의 공급까지도 포함한다. 공급 부족은 공급으로 풀어야 하는 것이 맞다. 하지만 아파트의 경우에는 착공부터 입주까지의 소요기간이 짧지 않기에 현재로서는 향후의 청사진을 제시하는 정도에 그친다는 아쉬움이 남는다. 이 때문에 세간의 관심은 주로 매입임대로 쏠리고 있다. 하지만 매입임대는 한계가 명확하기에 임시처방으로 봐야 한다. 왜냐하면 정부가 공공기관을 통해서 민간주택을 매입하고 임대로 제공한다고 해서, 기존에 없던 주택이 새로 생기는 것은 아니기 때문이다. 만약 정부 개입이 없었다면 아예 공급되지 않았을 물량이 아니라면 시장에 있는 주택의 총량은 동일하기에 전세물량을 늘리는 효과는 미미하다. 더구나 시장에서 지목하는 지금의 전세난은 기본적으로 아파트 위주라서 수요와 공급의 대상에서 차이가 난다.

전·월세시장 혼란 지속은 불가피

일각에서는 시장 가격의 왜곡에 대한 우려도 제기된다. 물론 매입임대를 통해 공공임대주택을 늘리고 인근 시세보다 저렴하게 공급한다면 나쁠 것이 없다. 하지만 매입임대 물량이 한정적인 상황에서 인근의 임대매물보다 낮게 임대료를 책정한다면, 임대시장에서 일종의 로또가 될 가능성을 배제할 수 없다. 이는 ‘질 좋은 평생주택’이란 관점에서도 동일하게 적용된다. 주택의 디자인, 자재와 마감 등을 포함한 품질을 높이는 것은 건축비용의 상승으로 연결된다. 이런 비용이 시세와 비슷한 임대료로 반영된다면, 수요계층이 임대가 아닌 매매 수요로 돌아설 가능성을 무시할 수 없다. 그렇다고 임대료를 마냥 낮춘다면 그만큼의 몫을 다른 방법으로 충당해야 한다. 따라서 재원과 소요비용에 대한 추가적인 고민이 필수적이다. 이 밖에도 여러 대안이 정부 대책에 실려 있지만 전세난의 조속한 해결은 쉽지 않아 보인다.

2020년 시행된 임대차 2법의 목적은 임대시장의 안정이었다. 하지만 정책 의도와는 달리 임대시장, 특히 전세시장의 시세급등을 초래했다. 이런 상황은 2021년에도 지속될 것이다. 이유는 간단하다. 다수의 세입자가 임대료가 사실상 동결된 기존의 주택에 눌러앉으면서 입주 가능한 매물이 급감했기 때문이다. 이 때문에 임대계약의 건수가 감소하더라도 임대가격은 신규 세입자가 추후에 계약갱신청구권을 사용할 것까지 반영해 오르는 것이 자연스럽다. 임대차법 등에 명시된 기간이 있기에, 정책 의도가 선하더라도 급작스럽게 도입된 제도의 이런 부작용을 완벽히 보완하기란 불가능에 가깝다.

주택시장은 매매와 임대라는 두 개의 축으로 이뤄지고, 임대시장은 주택 소유자가 실거주하지 않는 주택들이 모여 만들어진다. 하지만 다주택자와 임대사업자 등을 투기세력이라는 프레임에 맞추고 규제를 통해 보유주택의 매도를 유도하는 것은 임대 매물의 감소로 직결된다. 그런 식이라면 여지없이 전·월세 가격은 상승한다.

- 이은형 대한건설정책연구원 책임연구원 eunhyung@ricon.re.kr