대통령의 해외 방문은 외교의 정수(精粹)다. 어느 나라를 언제, 어떻게 방문해 무슨 메시지를 전할지 등 외국 방문의 모든 과정에 외교정책의 방향이 녹아 있다. 대통령의 해외순방은 국제무대에서 대한민국을 세일즈하는 경제교류의 장을 열 뿐만 아니라 정치 난제를 푸는 해법을 찾는 계기가 되기도 한다. 역대 정권에서는 추구하는 정책 목표에 따라 방문지역과 시기에서 뚜렷한 차이가 난다. 역대 대통령의 외교행로는 현 정권의 외교 방향을 유추하는 가늠자가 된다.

▎대통령 전용기의 기수는 항상 ‘대한민국의 미래’를 향해 있다. 각 정권과 대통령이 가졌던 꿈과 포부는 지구를 돌고 돌며 곳곳에서 교차한다. 2013년 5월 취임 이후 첫 미국 방문에 나선 박근혜 대통령이 탄 전용기가 성남의 서울공항을 출발하고 있다.

지난해 3월 28일 독일 작센주의 드레스덴공과대학에서 박근혜 대통령이 연단에 올랐다. 독일을 국빈방문한 박 대통령이 남북관계에 대해 중요한 발표를 할 것이란 전망이 있던 터였다. 박 대통령은 ▷남북 주민의 인도적 문제 우선 해결 ▷남북 공동번영을 위한 민생 인프라 구축 ▷남북 주민간 동질성 회복 등 3가지 구상을 북측에 제안했다. 이른바 ‘드레스덴 구상’이었다.

남북관계에 대한 중요한 발표를 독일 현지에서 한 건 상징적 의미 때문이었다. 동서독의 통일처럼 남북 간 통일에 대한 강한 의지를 국제 사회에 천명한 것이다. 정치적 파급효과를 극대화하는 전략적 선택이다. 통일에 관한 외교전략에서 높은 평가를 받았던 김대중 전 대통령이 먼저 꺼내 들었던 방법이었다. 김 전 대통령은 2000년 3월 9일 유럽 순방 중 독일의 베를린 자유대학에서 한 연설을 통해 한반도 평화정착과 남북통일을 위한 당국간 직접 대화를 제안했다. 이는 3개월 뒤 분단 후 첫 남북 수뇌부의 만남인 6·15 정상회담으로 이어졌다. 문정인 김대중도서관장은 “김 전 대통령의 외교 철학은 평화공존, 평화교류, 평화통일이란 ‘평화 3원칙’을 중심으로 한다”고 말했다.

두 대통령이 독일에서 통일 구상을 발표한 것은 대통령의 순방외교의 대표 사례로 꼽을 만하다. 그 어떤 해외순방 소식보다도 주목도와 성과가 남달랐기 때문이다. <월간중앙>은 김대중·노무현·이명박 전 대통령과 박근혜 대통령의 해외 순방을 비교했다. 외교부로부터 얻은 전·현직 대통령 외국 방문 기록을 토대로 했다. 각 정권마다 외교정책의 특징이 뚜렷하게 나타났다. 실적 홍보 일변도였던 정부의 공식발표나 막연한 분석보다 객관적으로 평가 가능한 데이터가 도출됐다.

4명의 대통령들의 순방외교는 크게 두 사람씩 공통점을 묶을 수 있다. 김대중·노무현과 이명박·박근혜로 묶인다. 김·노 두 대통령은 미국 일변도였던 우리나라 정상외교 파트너를 다자간 외교로 확대했다. 이 과정에서 미국과 친미 성향의 보수진영의 반발을 샀다. 주로 정치적 색깔이 뚜렷한 행보를 보였다.

이·박 두 대통령은 ‘실리’를 앞세운 행보가 두드러진다. 여기에 더해 미국·중국·러시아·일본 등 한반도 주변 4강과 유대관계를 돈독히 하는 데 힘썼다. 이는 6자회담에서 북한에 우위를 점하기 위한 전략적 대북정책에서 기인하는 것으로 분석된다. 전통적 지지층인 보수진영이 추구하는 한미동맹 강화도 두 사람의 외교 행보에서 읽을 수 있다.

4명의 대통령, 16년간 618일 해외 방문

네 명의 대통령의 외국 방문 횟수를 모두 합치면 199회다. 1998년 3월부터 2014년 11월까지다. 날짜로는 618일을 해외에 머물렀다. 평균으로 치면 대통령 한 사람이 임기(5년) 중 반년(154일) 정도 외국을 돌아다닌 셈이다. 해외 순방을 가장 많이 한 사람은 이명박 전 대통령이다. 재임기간 중 83회 외국을 나갔다. 미국 방문횟수가 9회로 가장 많았고, 중국과 일본을 각각 7회씩 방문했다. 노무현 전 대통령이 56회로 그 다음으로 많다. 총 순방횟수는 56회지만 방문 국가 수는 43개국으로 이 전 대통령(42개국)보다 더 많다. 역시 미국 방문 횟수(6회)가 가장 많지만 다른 국가들은 1~2회 방문으로 쏠림이 없는 게 특징이다.

김대중 전 대통령은 25개국을 36차례 방문했다. 미국(5회)과 일본(3회)이 가장 많았다. 외환위기 직후 취임해 내치에 집중하느라 외국 방문횟수는 다른 대통령들에 비해 적은편이다. 박근혜 대통령은 2년간 19개 나라를 24회 다녔다. 미국과 중국, 인도네시아를 두 차례씩 간 것 말고는 별다른 특징이 없는 편이다.

방문 국가로부터 가장 극진한 대접을 받는 국빈 방문 횟수로는 노 전 대통령이 가장 많다. 24회 국빈 자격으로 외국을 방문했다. 이 전 대통령이 22회로 그 다음이다. 김 전 대통령은 17회였지만 방문횟수 대비 국빈 초청 비율로는 외국에서 가장 ‘대접을 받은’ 대통령이다. 박 대통령은 10회다.

‘선택과 집중’으로 외환위기 극복과 남북관계 개선

▎지난 10월 17일 캐나다 국빈방문을 마치고 서울공항으로 귀국한 박 대통령이 전용기에서 내리고 있다.

대통령의 외국 방문의 격은 네 가지로 나뉜다. 미국을 기준으로 할 때 국빈방문(State Visit), 공식방문(Official Visit), 공식실무방문(Official Working Visit), 실무방문(Working Visit)으로 구분한다. 각각의 격에 따라 의전이 달라진다. 최고의 예우를 갖추는 건 국빈방문이다.

미국의 경우 국빈이 방문하면 공항에서 의장대가 사열하는 환영 행사를 한다. 이어 백악관에서 21발의 예포를 쏘는 환영식과 환영만찬이 열린다. 김대중, 이명박 전 대통령은 미국을 한 차례씩 국빈자격으로 방문했다. 김 전 대통령은 임기 첫 해인 1998년 6월 미국으로부터 국빈으로 초청받았다. 이 전 대통령은 9번의 방문 중 8번째(2011년)에야 국빈 자격을 얻었다. 노 전 대통령과 박 대통령은 국빈 초청을 받지 못했다.

미국을 비롯한 한반도 주변 4강(미국·중국·러시아·일본)의 국빈 초청 여부는 상징적 의미가 크다. 이들 사이에서 한국의 역할과 위치 등 한반도에서 힘의 균형을 암시하기 때문이다. 중국은 네 명의 대통령을 모두 취임 첫 해에 국빈으로 초청했다. 러시아는 김 전 대통령이 유일하게 국빈 자격으로 방문했다. 일본은 노 전 대통령이 유일하다. 일본을 무려 7차례나 방문했던 이 전 대통령이 한 번도 국빈 자격으로 초청받지 못했다는 점은 아이러니하다.

김 전 대통령의 순방의 특징은 ‘선택과 집중’으로 요약할 수있다. 꼭 필요한 경우에만 외국을 나갔다. 아셈(ASEM), 아세안(ASEAN), 에이펙(APEC) 등 국제 정상회의 때문에 출국하는 경우가 많았다. 방문국가들은 한국에 투자할 자본이 풍부한 자본주의 강국 중심이었다. 중동과 아프리카는 방문하지 않았다. 중·남미의 유일한 방문국인 멕시코도 APEC 정상회의 때문에 방문했을 뿐이다.

그 이유는 외환위기 극복이 정권의 최대 과제였기 때문이다. 2001년 8월 IMF 차입금을 전액 상환해 구제금융체제를 졸업하기까지 25회 순방 중 8번의 국제회의에 참석했다. 각종 경제협력체 정상회의에서 신자유주의를 옹호하고 기업중심의 경제정책을 펼칠 것을 천명했다. 그런 노력에 힘입어 1999년 한국의 국가 신용등급은 ‘투자적격’ 수준으로 회복됐다. 초반에 경제 회복에 집중한 효과는 임기 중 눈부신 성과로 나타났다. 5년 연속 경상수지 흑자를 기록(연평균 증가액 181억 1400만 달러)했다. 역대 정권 중 최고 성과였다.

김 전 대통령의 외교 성과는 2000년 6월 15일 남북정상회담에서 절정을 맞았다. 남북 정상이 만나 통일을 의논하는 것은 국제사회의 지지가 없으면 불가능했다. 김 전 대통령은 그해 3월 독일에서 남북정상회담을 제안함으로써 세계의 이목을 집중시켰고, 미국을 비롯한 국제사회로부터 달리 선택의 여지가 없는 지지를 이끌어냈다. 전략적인 순방외교의 성과였다.

노무현 정상외교 ‘다양성, 자주노선’

남북정상회담의 공로로 같은 해 12월 노르웨이 오슬로에서 노벨평화상을 수상했다. 세계 유일의 분단국가의 대통령이자 평생 독재에 맞선 민주 투사가 노벨상을 수상하는 모습도 대한민국의 국격을 한 단계 끌어올리는 효과를 가져왔다. 김 전 대통령의 외교적 균형감각은 정평이 나있었다. 위키리크스가 공개한 자료에 따르면 주한미국대사관은 김 전 대통령을 “외교 정책의 모든 면에서 익숙한 국제정치적 인물”이라고 평가했다.

김대중 정부가 일본과의 관계 개선에 집중한 것도 순방 지도에서 뚜렷이 드러난다. 김 전 대통령은 미국(5회)에 이어 일본을 3차례 방문하며 각별한 관심을 보였다. 1998년 10월 도쿄에서 김 전 대통령과 오부치 게이조 일본 총리가 발표한 ‘21세기 새로운 파트너십 공동선언’은 새로운 한일 관계를 알리는 서막이었다. 최상용 고려대 명예교수는 “두 정상의 공동선언을 전문가들은 ‘1998년 체제’라고 표현한다”며 “국교 정상화 후 한일관계를 ‘1965년 체제’라고 한다면 1998년의 한일파트너십 선언은 양국 관계사에서 새로운 기점으로서 충분한 의미를 가지기 때문”이라고 말했다.

2005년 9월 유엔(UN) 고위급 본회의에 참석한 노 전 대통령은 “21세기 국제질서는 강대국, 약소국, 중견국을 포함한 모든 나라가 공존하며 함께 이익을 누려야 한다”고 연설했다. 노 전 대통령의 외교정책 기조를 단적으로 보여준 연설이었다. 노 전 대통령의 정상외교는 역대 대통령이 좀처럼 찾지 않았던 제 3국으로 확대됐다. 대통령 전용기의 기수를 자본강국에서 자원부국으로 돌렸다. 저개발지역인 중동(4개국)과 아프리카(3개국), 중남미(6개국) 개척이 본격화된 시기다. 이전 정부에서 회복한 경제 자신감에 기반하고 있다. 북미와 유럽의 경제블록에 맞서 아시아 경제협력체 강화를 위한 정상외교(아세안+3)에도 공을 들였다.

정치적으로는 동북아의 균형자를 자처했다. 한반도를 둘러싼 4대 강국의 방문횟수가 노무현 정부의 균형 노력을 말해준다. 미국(5회), 러시아(2회), 중국(2회), 일본(2회) 등이다. 그 결과 북한과 경제협력을 확대하고 2007년 10월 4일 두 번째 남북정상회담의 성과를 얻었다. 그러나 이 같은 자주외교 노선은 ‘반미외교’라는 비판을 받기도 했다. 실제 강경파가 집권한 미국 부시 정권과 대북정책을 놓고 대립각을 세우며 냉랭한 기류가 형성되기도 했다. 임기 중 한 번도 미국을 국빈 방문하지 못한 것이 부시 정부의 불편한 심기를 대변한다.

노 전 대통령은 한·미 간 경제협력 강화로 돌파구를 마련했다. 2007년 6월 30일 한·미 양국은 자유무역협정(FTA)을 체결했다. 아시아 국가 중 처음으로 미국과 FTA를 체결한 것이다. 이는 한·미 관계가 군사적 동맹 중심에서 경제적 협력자 관계로 발전한 계기였다. 그러나 여러 부문에서 미국의 요구를 상당부분 수용함으로써 ‘굴욕협상’이란 비판을 받아야 했다. 이는 노무현 정권의 지지기반이었던 진보 진영조차 등을 돌리게 만든 계기가 됐다. 그러나 미국의 평가는 국내와 달랐다. 부시 정권에서 미국 백악관 동아시아태평양 선임보좌관을 지낸 마이클 그린이 국내 일간지와 인터뷰에서 노 전 대통령에 대해 “부시 대통령이 만난 정상 중 가장 예측 할 수 없는 인물이지만 그 어느 대통령보다도 한미동맹을 강화시킨 대통령”이라고 평가한 대목이 이 같은 미국의 입장 변화를 반증한다.

‘㈜대한민국’ CEO, 자원개발의 꿈 좇아 더 멀리

이명박 전 대통령은 미국과 관계 회복에 가장 많은 공을 들였다. 김대중 전 대통령이 1998년에 국빈 방문한 이래 13년 만인 2011년에 국빈으로 미국을 방문함으로써 소기의 성과를 얻었다. 그러나 이런 친미 행보는 다른 6자회담 파트너들의 반감을 샀다. 특히 중국의 불만이 노골적이었다. 이 대통령이 강조한 한미동맹을 ‘냉전의 유물’이라고 비판한 것도 여러 번이다. 이 전 대통령은 균형잡기에 나서지 않을 수 없었다. 결과적으로 중국과 일본을 7차례, 러시아를 4차례 방문함으로써 달래기에 나서야 했다.

동북아를 벗어난 이 전 대통령의 순방 목적은 오로지 경제였다. ‘글로벌 코리아’라는 정부 기조를 순방 때마다 활용했다. 이 대통령의 순방에는 대규모 경제사절단이 함께했다. 재임기간 중 체결한 45건의 해외 투자 양해각서(MOU) 중 이 전 대통령이 직접 체결한 것만 28건이나 된다. 대부분 자원이 풍부한 나라들이다. 자원 개발을 위해서라면 지구 반대편(파나마·콜롬비아·페루·칠레 등 중남미)도 단숨에 날아갔다. 그러나 정권이 바뀐 뒤 성과의 상당부분은 거품으로 드러나고 있다. 이 대통령이 호주로 날아가 사업을 성사시킨 호주 코카투사 광산 개발사업은 6년이 지난 지금까지 한 푼도 배당을 받지 못하고 있다. 남아공 희토류광구 개발도 여태 사업타당성 평가만 진행 중이다. 노르웨이 방문의 후속사업인 북극항로 개척은 해운업계가 비용문제로 난색을 표하면서 시범운항도 못하고 무산되고 말았다.

기획재정부에 따르면 이명박 정부때 투자한 해외 자원개발 사업의 규모는 석유공사 20조원, 가스공사 9조원, 광물자원공사 3조7700억원, 한국전력공사 1조6천억원, 한국수력원자력 3700억원, 5개 발전자회사 1200억원 수준이다. 그런데 아직까지 수익은 ‘0원’이다. 새정치민주연합 자원외교진상조사위원회는 ‘MB표 자원외교’의 총 투자비가 41조원에 이른다고 주장한다. 홍영표 새정치연합 의원은 “대부분 탐사·개발·건설 과정이 진행됨에 따라 사업비가 수년에 걸쳐 지속적으로 집행되어야하는 특성이 있어 5년 후에는 총투자비가 72조원으로 급증할 것”이라고 전망했다.

박 대통령의 해외순방은 대부분 실무를 겸해 이뤄졌다. 2013년 5월 미국을 시작으로 지난해 11월까지 24차례 19개국을 찾았다. 해외순방의 초점은 경제영토 확장에 맞춰졌다. 한·중 FTA를 비롯해 한국·호주 FTA, 한국·뉴질랜드 FTA 체결에 성공함으로써 우리 정부의 경제성장 전략을 국제적으로 인정받는 계기가 됐다. 국내총생산(GDP) 기준 경제영토는 73.45%로 확대됐다.

현 정부 전반기 소홀한 부분 후반기에 채워야

▎이명박 전 대통령은 자원외교를 표방하며 자원이 풍부한 저개발 국가를 집중공략했다. 한때 풍성한 성과를 얻은 듯 보였으나 막대한 손실 때문에 국회 국정조사를 받아야 할 처지가 됐다.

지난해 3월 독일 드레스덴공대에서 발표한 남북통일 구상은 통일에 대한 박근혜 정부의 강한 의지를 대내외에 천명한 포석이었다. 물론 개성공단 봉쇄 등 5·24 조치 해제와 같은 실질적 조치로 이어지지 않아 아직까지 성과가 따르지 않은 것은 아쉬운 대목이다. 박 대통령의 순방외교는 전통적 파트너인 미국(2회)·중국(2회)을 비롯해 아시아 국가들과 유럽 중심으로 이뤄지고 있다. 특히 미국과 중국 사이에서 적절한 균형을 유지하려는 노력이 엿보인다. 2013년 6월 첫 중국 방문 당시 슬로건을 ‘심신지려(心信之旅·마음과 믿음을 쌓아가는 여정)’로 정했다. 이에 대해 미국은 조 바이든 부통령의 입을 빌려 “미국에 반하는 것에 베팅을 하는 것은 절대 좋은 베팅이 아니다(It’s never been a good bet to bet against America, 2013년 12월 박 대통령과 회담 시 발언)”며 친중 행보를 경고하기도 했다.

일본과는 아직도 불편한 관계가 해소되지 않고 있다. 취임 후 지금까지 일본을 한 차례도 방문하지 않았다. 아베 신조 일본 총리와 우익진영의 혐한 정서, 독도를 둘러싼 영토 분쟁등 해묵은 갈등을 고려한 것이다. 그러나 박 대통령이 내치를 소홀히 한다는 비판도 나온다. 2013년 5월 미국을 실무방문 했을 때 국내에선 국정원 대선 개입 논란이 가열되고 있었다. 지난해 4월 16일 세월호 침몰사건이 발생한 뒤 한창 실종자 구조 등 사고 수습이 진행되고 있을 때에도 5월, 6월 잇따라 아랍에미리트 등 외국을 국빈 방문하며 세일즈 외교를 펼쳤다.

아직까지 방문 국가의 스펙트럼이 넓지 않다는 점은 극복해야 할 문제다. 중남미와 아프리카, 북유럽 등 방문하지 않은 지역이 많다. 이름 밝히길 꺼린 한 정치 컨설턴트는 “박 대통령은 여성 정치인이 할 수 있는 드레스코드를 활용한 외교감각이 뛰어나고, 단아한 외모와 뛰어난 외국어 구사 실력 등 정상 외교에서 장점을 두루 갖췄다”고 평했다. 그는 그러나 “아직까지 외교 전략에 일관성이 부족해 보인다. 대승적 차원에서 한반도 주변 강대국들과 균형 잡힌 외교가 필요하다. 또 세일즈 외교 부문에서도 문화융성과 창조경제 슬로건을 실현하기에 적절한 파트너를 찾아내는 게 이 정부의 남은 임기 중 순방외교의 첫머리에 올려야 할 과제들”이라고 지적했다.